Handlungsfelder auf einen Blick Flüchtlingsunterbringung – vom Notfall zum Normalfall Die langfristige Unterbringung von Flüchtlingen ist Aufgabe der Kommunen. Während sich die von den Län dern be trie­ benen Erstaufnahmelager nach der Schlie ßung der Balkanroute leeren, sind die Gemeinden, Kreise und Städte nun umso mehr gefordert. Mit strukturier­ ten Konzepten für Flüchtlings­ management und ­unterbringung müssen sie dafür sorgen, dass nachhaltige Lebensbedingungen für geflüchtete Menschen ge­ schaffen werden. Denn diese bilden die Basis für eine gelin­ gende Integration. Mit dem vor­ liegenden Wegweiser möchte das Institut für den öffentlichen Sektor gemeinsam mit dem Lehrstuhl für Public und Non­ profit Management der Univer­ sität Potsdam einen Überblick geben über die wesent lichen Themen, die es dabei zu berück­ sichtigen gilt. Das Papier be­ nennt Risiken und zeigt auf, wie ihnen Ver waltungen, private Dienstleister und auch der Ge­ setzgeber begegnen können. WOHNRAUMKONZEPTE FÜR GEFLÜCHTETE MENsCHEN 1. Wohnraum anmieten Ein lokales Wohnraummanagement sollte von interkommunaler Zusammenarbeit und steuerlichen Anreizen für Vermieter flan­ kiert werden. 2. Unterkünfte neu bauen Strukturierte, schnelle und rechtssichere Baugenehmigungsverfahren helfen den Bauherren. 3. Bestehende Gebäude anders nutzen Jetzt ist es an der Zeit, frei werdende Sport­ hallen wieder freizugeben und dauerhafte Unterkunftsmodelle zu schaffen. 4. städtebauliche Konzepte entwickeln Wichtig sind eine stärkere Förderung des sozialen Wohnungsbaus, eine dezentrale Unterbringung sowie die Berücksichtigung bestehender Sozialstrukturen. 5. Vorausschauend planen Kommunen brauchen frühzeitige verlässliche Informationen über die Flüchtlinge, die mittel­ fristig bleiben. 6. Zugang zu IT und Web schaffen Jede Unterkunft sollte über kostenloses WLAN und einen Computerraum verfügen. Das erleichtert auch die Integration wie etwa die Eingliederung ins Arbeitsleben. AKTEURE GUT sTEUERN – TROTZ KAPAZITäTsENGPAss 7. Personellen Engpässen entgegen­ wirken Ungewöhnliche Zeiten erfordern ungewöhn­ liche Maßnahmen wie reaktivierte Pen­ sionäre, neue Kurzausbildungen und Social Media­Strategien zur Rekrutierung. 8. Koordinierungsstäbe besser organisieren Auf lokaler Ebene können ressortübergrei­ fende Stellen die Koordination von Verwal­ tungsaufgaben, Ehrenamtlichen und Dienst­ leistern erleichtern. 9. Finanzielle Härten schultern Effiziente Abläufe und Kostentransparenz sind die Grundlagen für den richtigen Um­ gang mit begrenzten Mitteln. VERGABE: OHNE DIENsTLEIsTER GEHT Es NICHT 10. Zuverlässige Dienstleister gewinnen Vergaben an Externe wie etwa Bauunterneh­ men oder Non­Profit­Unternehmen sind rechtssicher zu planen – das erfordert Perso­ nal und Know­how. Darüber hinaus müssen Dienstleister qualitätsorientiert gesteuert werden. INTERNATIONALE PERsPEKTIVEN IM BETRIEB VON UNTERKÜNFTEN 11. Die Bewohner mithelfen lassen Weltweit ein Mittel für eine bessere Integra­ tion, gegen Langeweile und Aggression: Bewohner sollten mit anpacken, wann immer es geht. 12. selbstständigkeit ermöglichen Geflüchtete Menschen können mit zeitlich begrenzten und staatlich geförderten Kleinst­ firmen schnell auf eigenen Beinen stehen – international gibt es hier gute Beispiele. 13. Gewalt vermeiden Von abschließbaren Sanitäranlagen bis zu einem funktionierenden Beschwerde­ management: Maßnahmen gegen Übergriffe in Unterkünften. FLÜCHTLINGsMANAGEMENT: NICHT OHNE DIE BÜRGER! 14. Akzeptanz schaffen Sicherheitskonzepte beruhigen besorgte Anwohner, Begegnungen mit Flüchtlingen schaffen Empathie und fördern die Inte­ gration. Institut für den öffentlichen sektor Wo Entscheider aus Politik und Verwaltung anpacken sollten Gefördert durch © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoRInStItut füR den öffentlIchen SektoR satzsteuerliche Folgewirkungen eine Hürde dar.4 Sie verlieren das Recht auf Vorsteuerabzug, sobald sie einen „lang­ fristigen“ Vertrag mit der Kommune ab­ schließen. Diese wirtschaftliche Einbuße müsste von der Gemeinde durch höhere Mieten ausgeglichen werden. Daran scheitern Verhandlungen regel mäßig. Lösungen: Um das Problem des entfal­ lenden Vorsteuerabzugs für Vermieter zu lindern, sollte das steuerliche Kriterium der „kurzfristigen Vermietung“ weiter aus­ gelegt werden, als das derzeit der Fall ist. Eine temporäre Nutzung könnte immer dann angenommen werden, wenn das Gebäude nicht für eine langfristige Wohnnutzung ausgelegt ist, wie etwa bei Lager­, Büro­ oder Hotelkomplexen.5 Eine Klarstellung des Bundesfinanzminis­ teriums wäre hier wünschenswert. Was den Bestand an ungenutzten Wohnun­ gen betrifft, so ließen sich Besitzer über steuerliche Anreize dazu motivieren, Wohnungen für die Unterbringung von Geflüchteten zur Verfügung zu stellen. Eine Lösung für die angespannte Wohn­ situation kann auch eine interkommunale Kooperation sein. So könnte es Kommu­ nen mit freien Kapazitäten freigestellt werden, mehr Flüchtlinge aufzunehmen, als zugewiesen wurden.6 Das würde die Wohnungsnot in Ballungszentren ent­ schärfen. Im Gegenzug erhalten die Gemeinden, die überproportional viele Flüchtlinge aufnehmen, höhere Mittelzu­ schüsse von übergeordneten politischen Ebenen. Vor dem Hintergrund der aktuel­ len Lage sollten Kommunen ein eigenes Wohnraummanagement aufbauen. 4 Vgl. Ronnecker, S. (2016): Steuerfalle Flüchtlingsunterkunft? In: Der Neue Kämmerer, Ausgabe vom 1.3.2016, S. 15 5 Vgl. Deutscher Städtetag (2016): Ertrag­ und umsatzsteuerliche Fragestellungen im Zusammenhang mit der Flüchtlingsversorgung in kommunalen Notunterkünften. Online verfügbar unter: www.derneuekaemmerer.de; zuletzt abgerufen am 14.3.2016 6 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement – Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 17 2 Flüchtlingsunterbringung – vom notFall zum normalFall Im Jahr 2015 sind rund 1,1 Millionen Menschen auf der suche nach schutz nach Deutschland gekommen.1 Die Bewältigung dieses Flüchtlingszustroms stellt die Kommunen vor außer­ ordentliche Herausforderungen. so zentral wie komplex ist das Thema der Unterbringung. Viele Fragen verlangen hier derzeit nach guten Antworten. Wohnraumkonzepte für geflüchtete Menschen 1. Wohnraum anmieten Die Situation: Die meisten Kommunen1 sind bei der Bereitstellung von Unterkünf­ ten auf die Zusammenarbeit mit Immo­ bilieneigentümern, Hostels oder Pflege­ heimen angewiesen. Vor allem bei der langfristigen Unterbringung kommen auch leer stehende Wohnungen infrage. Schätzungen zufolge gibt es davon deutschlandweit bis zu 1,7 Millionen.2 Risiken und Herausforderungen: Kom­ munen sehen sich bei der Anmietung privater Immobilien einer ganzen Reihe von Risiken gegenüber. So wird befürch­ tet, dass angespannte Wohnungsmärkte und steigende Preise angesichts begrenz­ ter finanzieller Mittel zunehmend zum Pro­ blem werden.3 Hin zu kommt, dass Kommu­ nen nur einen einge­ schränkten Überblick über ungenutzten pri­ vaten Wohnraum ha­ ben. Kommt es schließlich zu Ver­ handlungen mit ge­ werblichen Vermie­ tern, so stellen um­ 1 Vgl. Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (2016): Fakten zur Asylpolitik, S. 1 2 Vgl. Bundesinstitut für Bau­, Stadt­ und Raumforschung (2014): Aktuelle und zukünftige Entwicklung von Wohnungsleerständen in den Teilräumen Deutschlands, S. 5 3 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement – Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 14 HANDLUNGSFELD 1 so können Kommunen anpacken: – interkommunale Zusammenarbeit forcieren – eigenes Wohnraummanagement aufbauen Hier sind Bund und Länder gefragt: – Vermietern den Vorsteuerabzug zusichern – steuerliche Anreize zur Vermietung schaffen © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoR Wohnraumkonzepte für geflüchtete Menschen | 3 2. Unterkünfte neu bauen Die Situation: Bei langfristiger Unterbrin­ gung geht es oft um die Schaffung neuen Wohnraums. Nach einer Studie des Pestel Instituts müssen bis 2020 jährlich 400.000 Wohnungen neu gebaut wer­ den 7, davon jährlich 80.000 Sozialwoh­ nungen.8 Diese Berechnungen berück­ sichtigen für das Jahr 2015 insgesamt 800.000 Flüchtlinge.9 Derzeit setzen 36 Prozent der Kommunen darauf, neue Wohngebäude zu errichten.10 In vielen Gemeinde­ und Landkreisordnungen ist es die Norm, dass privaten Lösungen im­ mer Vorrang vor kommunalen / staatli­ chen Lösungen zu geben ist, sofern die Privaten gleich gut oder besser sind. Risiken und Herausforderungen: Die wesentlichen Risiken für Kommunen lie­ gen bei den Kosten. Sie sind bei der Schaffung neuen Wohnraums oft auf Un­ terstützung angewiesen. Auch wenn die Vergütungssätze für die Flüchtlingsver­ sorgung von einigen Bundesländern An­ fang 2016 angehoben wurden, sind sie vielfach noch nicht ausreichend.11 Ange­ sichts des anhaltenden Baubooms sowie steigender Anforderungen unter ande­ rem in der Energieeffizienz ist es zudem eher unrealistisch, dass Kommunen wirk­ lich günstig bauen können. Auch die von der Wohnungswirtschaft diskutierten Steuererleichterungen und Objektförde­ rungen werden angesichts steigender Baupreise wohl nicht zum Erfolg füh­ ren.12 Hinzu kommt ein Mangel an geeig­ netem Bauland; die Mobilität von Flücht­ lingen stellt einen weiteren Unsicher­ heitsfaktor für verlässliche Planungen dar. Lösungen: Da Kommunen die Kosten für Neubauten nicht alleine tragen kön­ nen, bedarf es einer Aufgabenteilung zwi­ 7 Vgl. ISP Pestel Institut für Sozialforschung e.V. (2015): Impulse für den Wohnungsbau 2016: Deutschland braucht 400.000 neue Wohnungen pro Jahr 8 Vgl. Haasis, V. und Proeller, I. (2016): Flüchtlingsunterbringung als Bewährungsprobe für die Kommunalverwaltung. In: PublicGover­ nance (Ausgabe Frühjahr 2016), S. 6 – 10; Frankfurter Allgemeine Zeitung (2015): Jedes Jahr 400.000 neue Wohnungen benötigt, 15.9.2015. Online verfügbar unter: www.faz.net; zuletzt abgerufen am 7.3.2016 9 Vgl. ebd. 10 Vgl. Ernst & Young (2015): Flüchtlingszustrom: Herausforderungen für deutsche Kommunen, Umfrage unter 300 deutschen Kommunen, S. 21 11 Vgl. Schorr, T. und Martins, C. R. (2016): Langfristige Flüchtlingsunter­ bringung: neuer Wohnraum trotz angespanntem Wohnungsmarkt. In: PublicGovernance (Ausgabe Frühjahr 2016), S. 13 –14 12 Vgl. ebd. schen öffentlicher Hand und privaten In­ vestoren sowie kommunalen Wohnungs­ baugesellschaften. Sie müssen durch effiziente, schnelle und rechtssichere Baugenehmigungsverfahren unterstützt werden. Die Schaffung von Baurecht geht damit einher. Darüber hinaus sollte Bauland zur Verfügung gestellt werden. Da Kommunen jedoch nicht immer über aus­ reichend Flächen ver­ fügen, sollte auf die von der Bundesan­ stalt für Immobilien­ aufgaben verwalteten Grundstücke ausge­ wichen werden. Dort, wo noch eigene Grundstücke vorhan­ den sind, besteht die Möglichkeit der Be­ stellung von Erbbau­ rechten. Aber wie lassen sich geeignete Flächen identifizieren? Die Hafencity­ Universität Hamburg hat hierzu kürzlich ein datenbasiertes Planungswerkzeug entwickelt, womit sich innerstädtische Freiflächen in einem dreidimensionalen Modell auf ihre Bebaubarkeit hin beurtei­ len lassen.13 Der Deutsche Städte­ und Gemeindebund bringt ein „zoniertes Sat­ zungsrecht“ ins Spiel, um privates Bau­ land zugänglich zu machen.14 Das würde bedeuten, dass Kommunen bebaubare Grundstücke mit einem höheren Grund­ steuer­Hebesatz belegen können. Ein weiterer Ausweg kann in der Koopera­ tion der (politischen) Verwaltungsebenen sowie in der Vereinfachung rechtlicher Vorgaben bestehen – etwa durch die Auf­ nahme eines neuen Innenentwicklungs­ maßnahmengesetzes (IEG) in das Bau­ gesetzbuch15 oder die Schaffung einer bundeseinheitlichen Musterbauordnung statt länderspezifischer Regelungen.16 Letzteres würde es der Wohnungswirt­ schaft ermöglichen, in größeren Mengen zu bauen. Naheliegend ist hier grundsätz­ lich modulares oder serielles Bauen. Eine Möglichkeit zum schnelleren und zugleich 13 Vgl. Behördenspiegel (2016): Stadtmodell zur Flächenfindung für Flüchtlingsunterkünfte. Online verfügbar unter: www.behoerden­spiegel.de; zuletzt geprüft am 14.4.2016 14 Vgl. DStGB (2016): Positionspapier: Wohnungsbau forcieren – Nachhaltige Stadtentwicklung stärken 15 Vgl. ebd. 16 Vgl. Süddeutsche Zeitung (14.4.2016): Republik der Kräne – Bundes­ regierung will mit einer Offensive den Wohnungsbau ankurbeln, S. 18 günstigeren Bauen könnte der Einsatz von Flüchtlingen mit handwerklichen Ba­ siskenntnissen als Bauhelfer im Rahmen kommunaler Ein­Euro­Jobs darstellen.17 Das Asylbewerberleistungsgesetz gibt hier den Rahmen; das geplante Integra­ tionsgesetz forciert die Schaffung zusätz­ licher Ein­Euro­Jobs. 17 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement – Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 17 HANDLUNGSFELD 2 so können Kommunen anpacken: – rechtssichere Baugenehmigungen erteilen – Bauland bereitstellen und Erbbaurecht nutzen – Flüchtlinge als Bauhelfer einsetzen – interkommunal kooperieren Hier sind Bund und Länder gefragt: – Baugesetzbuch um IEG erweitern – einheitliche Musterbauordnung schaffen © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoRInStItut füR den öffentlIchen SektoR 4. städtebauliche Konzepte entwickeln Die Situation: Zu der Entscheidung über die Art und Weise eines Neubaus kommt die Perspektive „Stadtentwicklung“. Kom­ munen sehen hierin eine der größten Herausforderungen 22, die vor allem auch mit integrationspolitischen Überlegun­ gen verknüpft ist. Risiken und Herausforderungen: Pro­ bleme entstehen vor allem dann, wenn keine städteplanerischen Überlegungen angestellt werden. So machen beispiels­ weise abgelegene und große Unter­ künfte die gesellschaftliche Teilhabe für Flüchtlinge schwieriger und stehen auch dem Freiwilligenmanagement durch lange Anfahrtswege entgegen. Hinzu kommt die Gefahr sozialer Ausgrenzung und einer protestierenden Bevölkerung. Lösungen: Zentral sind die Entwicklung eines überregionalen Wohnraumkonzepts und die dezentrale Unterbringung von Flüchtlingen in Wohnungen unter Berück­ sichtigung der bestehenden Sozialstruk­ tur.23 Um Bürgerproteste zu vermeiden, sollten Kommunalverwaltungen die be­ troffenen Anwohner frühzeitig in Baupla­ nungs­ und Baugenehmigungsverfahren einbeziehen.24 Der Bund sollte im Zuge der anstehenden Städtebaurechtsnovelle die Baunutzungsverordnung anpassen und einen neuen Baugebietstyp mit fle­ xiblen Nutzungsmischungen für Wohnen und Arbeiten schaffen.25 Überdies sollte der soziale Wohnungsbau gefördert wer­ den und kommunale Wohnungsunter­ nehmen sollten stärker in den Genuss von Förderprogrammen kommen.26 Die von der Bundesregierung angedachte Steuer­ vergünstigung in Form einer Sonderab­ schreibung ist hier offenbar der falsche 22 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement – Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 17 23 Vgl. Portz, M. und Düsterdiek, B. (2015): Erleichterungen im Baupla­ nungsrecht zur Unterbringung von Flüchtlingen in Kraft. Deutscher Städte­ und Gemeindebund 24 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktor­ sicherheit (2015): Häufig gestellte Fragen im Zusammenhang mit der Bereitstellung von Flüchtlingsunterkünften. Online verfügbar unter: www.bmub.bund.de; zuletzt geprüft am 14.4.2016 25 Vgl. DStGB (2016): Positionspapier: Wohnungsbau forcieren – Nachhaltige Stadtentwicklung stärken 26 Vgl. ebd. 4 Flüchtlingsunterbringung – vom notFall zum normalFall beachtetes Thema für Kommunen ist da­ rüber hinaus der Versicherungsschutz umgenutzter Gebäude. Wenn die Um­ nutzung dem Versicherer nicht zeitnah gemeldet wird, drohen im potenziellen Schadensfall Diskussionen.21 Gerade die Umnutzung von Turnhallen sorgt darüber hinaus für Unmut in der Bevölkerung. Lösungen: Um Phasen der rechtlichen Unsicherheit zwischen Nutzungsbeginn und Vertragsabschluss zu vermeiden, sind passende Übergangsregelungen wichtig, etwa in Form einer vorläufigen Nutzungsvereinbarung oder einer Ab­ sichtserklärung. Hinsichtlich des Versiche­ rungsschutzes kommunaler und privater Gebäude sollten Kommunen bei einer veränderten Nutzung den Versicherer zeit­ nah informieren und gegebenenfalls den Versicherungsschutz ausweiten. Um den Unmut in der Bevölkerung zu begrenzen, sollten all jene Sporthallen schnellstmög­ lich wieder freigegeben werden, die im Zuge des aktuellen Rückgangs des Flüchtlingszustroms nicht mehr als Erst­ aufnahmelager benötigt werden. Sofern sich durch die vorübergehende Umnut­ zung Renovierungsbedarf ergibt, sollten der nötige Zeitrahmen und auch die Kos­ ten dafür eingeplant werden. Aufgrund der gesetzlichen Aufgabenverteilung in der Unterbringung sollten die Länder hierfür die Mittel bereitstellen. 21 Vgl. Mockenhaupt, V. (2016): Kommunaler Versicherungsschutz – Viele Fragen im Zusammenhang mit der Unterbringung von Flücht­ lingen. Publicus – Der Online­Spiegel für das Öffentliche Recht. Online verfügbar unter: www.publicus­boorberg.de; zuletzt geprüft am 27.5.2016 3. Bestehende Gebäude anders nutzen Die Situation: Nachdem Flüchtlinge die ersten sechs Monate in von den Ländern betriebenen Erstaufnahmeeinrichtungen und Notunterkünften verbringen, werden sie in den meisten Bundesländern auf die Kommunen verteilt.18 Da die Flücht­ lingsheime vor Ort oft nicht genügend Kapazitäten bieten, müssen schnell ver­ fügbare Unterkünfte geschaffen werden. Hier werden bestehende kommunale Gebäude oft umgenutzt. Ein Großteil der Kommunen bringt nach einer aktuellen Umfrage die Flüchtlinge in eigenen Ge­ bäuden und Liegenschaften – meist Wohngebäuden – unter.19 Angesichts der hohen Flüchtlingszahlen werden aber auch (ehemalige) Verwaltungsgebäude, Kasernen, Gewerbebauten, Schulge­ bäude oder Sporthallen genutzt oder um­ gebaut. Eine dauerhafte Lösung ist das allerdings selten. Risiken und Herausforderungen: Ge­ rade wenn es schnell gehen muss, kann es bei der Umnutzung bestehender ge­ werblicher Gebäude zu einer kurzen Phase der rechtlichen Unsicherheit kom­ men, bis die verantwortlichen kommu­ nalpolitischen Gremien entschieden ha­ ben und notwendige Verträge beidersei­ tige Zustimmung erfahren.20 Ein wenig 18 Vgl. Haasis, V. und Proeller, I. (2016): Flüchtlingsunterbringung als Bewährungsprobe für die Kommunalverwaltung. In: PublicGover­ nance (Ausgabe Frühjahr 2016), S. 6 –10 19 Vgl. Ernst & Young GmbH (2015): Flüchtlingszustrom: Herausforde­ rungen für deutsche Kommunen, Umfrage unter 300 deutschen Kommunen, S. 18 f. 20 Vgl. Vogt, M. und Schmitz, S. (2015): Beschlagnahme: Leerstehende Immobilien für Flüchtlinge. CMS­Blog vom 29.9.2015. Online verfüg­ bar unter: www.cmshs­bloggt.de; zuletzt geprüft am 27.5.2016 HANDLUNGSFELD 3 so können Kommunen anpacken: – Sporthallen schnell wieder freigeben – Übergangsregelungen formulieren – Versicherungsschutz bedenken Hier sind Bund und Länder gefragt: – Mittel für Hallenrenovierung bereitstellen © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoR Wohnraumkonzepte für geflüchtete Menschen | 5 Weg. Stattdessen könnten öffentliche Wohnungsunternehmen von einer Inves­ ti tionszulage profitieren.27 Grundsätzlich gilt: Um kommunale Akteure zu entlas­ ten, kann die Erarbeitung einer Gesamt­ konzeption zur Unterbringung auch an Dritte vergeben werden. 5. Vorausschauend planen Die Situation: Für Kommunen geht es zunächst darum, „Erste Hilfe“ zu leisten. Dennoch müssen sie zunehmend damit beginnen, längerfristige Perspektiven für die Flüchtlingsunterbringung zu entwi­ ckeln. Die meisten Akteure erwarten von den Gemeinden Strategien mit weitem Planungshorizont.28 Dabei resultiert die mangelnde Planungssicherheit oftmals aus einer schlechten Informationslage und aus der Kurzfristigkeit von Flücht­ lingszuweisungen. Risiken und Herausforderungen: Lang­ fristige Strategien erfordern Planungssi­ cherheit. Bislang fehlen den Kommunen allerdings noch zu oft klare Anhalts­ punkte, welche Ziele erreicht werden sol­ len.29 Dort, wo nachhaltige Lösungen feh­ len, besteht die Gefahr der kommunalen Überforderung. Im Ernstfall geht dann das Flüchtlingsmanagement zulasten ande­ rer kommunaler Aufgabenbereiche.30 Und es entstehen neue Aufgaben, die nicht ausreichend wahrgenommen werden können, da der nötige zeitliche Vorlauf fehlt. Nicht zu vernachlässigen ist auch die Gefahr leer stehenden Wohnraums, 27 Vgl. Süddeutsche Zeitung (2016): Bau­Steuereinsatz umstritten, Ausgabe vom 27.4.2016, S. 21 28 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement, Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 15 29 Vgl. Haasis, V. und Proeller, I. (2016): Flüchtlingsunterbringung als Bewährungsprobe für die Kommunalverwaltung. In: PublicGover­ nance (Ausgabe Frühjahr 2016), S. 6 –10 30 Vgl. ebd., S. 12 sollten die Flüchtlinge irgendwann in ihre Heimatländer zurückkehren oder inner­ halb Deutschlands umziehen. Lösungen: Für eine langfristige Strategie­ entwicklung ist es wichtig, Kommunen in vorausschauender Planung früh über die Zuweisung von Flüchtlingen zu informie­ ren.31 Langfristige Planungen könnten zudem erleichtert werden durch ord­ nungspolitische Maßnahmen wie eine befristete Residenzpflicht für anerkannte Asylbewerber. Der erste Entwurf zu einem Integrationsgesetz der Bundesre­ gierung geht in diese Richtung;32 ebenso wie das jüngste EuGH­Urteil zu Wohn­ sitzauflagen für Flüchtlinge mit subsidiä­ rem Schutz.33 Einen weiteren Ansatz­ punkt liefert das neue Datenaustausch­ verbesserungsgesetz zur schnelleren und übergreifenden Regis­ trierung: Es sollte dazu genutzt werden, die Steuerung und Vertei­ lung der Schutzsu­ chenden künftig ef­ fektiver zu gestalten.34 Eine besondere He­ rausforderung stellt die Einschätzung po­ 31 Vgl. Deutsches Institut für Menschenrechte (2014): Schriftliche Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flücht­ lingen, S. 7 32 Vgl. Süddeutsche Zeitung (2016): Koalition einigt sich auf Integrations­ gesetz. Online verfügbar unter: www.sueddeutsche.de; zuletzt abge­ rufen am 15.4.2016 33 Vgl. Zeit (2016): Wohnsitzpflicht muss Integration dienen. Online ver­ fügbar unter: www.zeit.de; zuletzt abgerufen am 19.4.2016 34 Vgl. Ritgen, K. (2016): Rechtliche Rahmenbedingungen für die Zuwan­ derung und Integration von Flüchtlingen. AWV­Informationen 2 / 2016, S. 9 tenzieller Aufnahmekapazitäten dar. Un­ ter Berücksichtigung lokaler wirtschaftli­ cher und sozialer Gegebenheiten sollte eine Kommune Auskunft darüber geben können, ob, wie viele, in welcher Frist und unter welchen Bedingungen künftig Flüchtlinge aufgenommen werden kön­ nen. Gezielte Anreizsysteme könnten Kommunen dazu motivieren, ihre tat­ sächlichen Kapazitäten auch transparent zu machen. Perspektivisch sollte die lang­ fristige Unterbringung von Flüchtlingen zudem so geplant werden, dass der jetzt geschaffene Wohnraum nach einem eventuellen Wegzug der Flüchtlinge an­ deren Mitgliedern der Bevölkerung zur Verfügung steht – etwa in Form günsti­ ger Sozialwohnungen. HANDLUNGSFELD 4 so können Kommunen anpacken: – bestehende Sozialstruktur berücksichtigen – Bürger frühzeitig einbeziehen Hier sind Bund und Länder gefragt: – überregionale Wohnraumkonzepte entwickeln – geeignete Baugebietstypen schaffen – sozialen Wohnungsbau stärker fördern HANDLUNGSFELD 5 so können Kommunen anpacken: – Aufnahmekapazitäten realistisch einschätzen – an die Zeit nach den Flüchtlingen denken Hier sind Bund und Länder gefragt: – frühzeitige Information über Neuzuweisungen – Anreizsysteme für mehr Transparenz – Datenaustausch für bessere Zuweisung nutzen © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoRInStItut füR den öffentlIchen SektoR Lösungen: Sowohl die Bereitstellung von kostenlosem WLAN als auch von Computern sollte bei der Planung von Flüchtlingsunterkünften frühzeitig berück­ sichtigt und eingepreist werden. Um die notwendige technische Ausrüstung zu bekommen, sollten Kommunen vermehrt auf privatwirtschaftliches Sponsoring setzen. Hinsichtlich der Haftungsfragen bei kostenlosem und freiem WLAN hat der Bundestag im November 2015 einen Gesetzentwurf zur so genannten Störer­ haftung vorgelegt, der jedoch auf Kritik der EU­Kommission stieß.38 Damit ist die Rechtsunsicherheit zwar bislang noch nicht aufgelöst. Die Netzpolitiker der gro­ ßen Koalition haben sich jedoch kürzlich darauf geeinigt, die Störerhaftung künftig komplett abschaffen zu wollen.39 Darin liegt das Potenzial, dieses Hindernis für eine breite Internetversorgung in Flücht­ lingsheimen aus dem Weg zu räumen. Das würde auch den Weg hin zu einer kommunalen Social Media­Strategie er­ leichtern, mit der die Kommunikation von Geflüchteten untereinander proaktiv be­ gleitet und zur Vermittlung von unter­ kunfts­, aber auch integrationsrelevanten Informationen genutzt werden kann. 38 Vgl. Bundestags­Drucksache 18 / 6745; Zeit (2015): EU­Kommission hat Bedenken gegen das WLAN­Gesetz. Online­Ausgabe vom 9.11.2015 39 Vgl. Süddeutsche Zeitung (2016): Freies Wlan für alle. Erschienen in der Ausgabe vom 12.5.2016, S. 1 6 Flüchtlingsunterbringung – vom notFall zum normalFall 6. Zugang zu IT und Web schaffen Die Situation: Das Smartphone ist für Geflüchtete heutzutage das wichtigste Informationsmedium. Außerdem können sie damit Kontakt zu anderen Flüchtlin­ gen und ihrer Familie zu Hause halten. Aber Datenvolumina über Handyverträge sind teuer. Hinzu kommt der Zugang zu moderner Informationstechnologie wie Computer oder Tablet als Voraussetzung für die Integration in den Arbeitsmarkt. In deutschen Heimen funktioniert die Ver­ sorgung mit Computerarbeitsräumen und freiem WLAN bislang vor allem über private Initiativen.35 Laut einer Recherche des Blogs netzpolitik.org boten Mitte 2015 lediglich rund 15 Prozent aller deut­ schen Flüchtlingsunterkünfte einen Inter­ netzugang.36 Risiken und Herausforderungen: Vor allem bei der Bereitstellung von kosten­ losem WLAN haben viele Kommunen Bedenken hinsichtlich der Haftung.37 Es geht um die Frage: Wer trägt die rechtli­ che Verantwortung, wenn es im Netz zu Rechtsverletzungen kommt – Nutzer oder Anbieter? Der Mangel an Computerar­ beitsplätzen kann die spätere Integration in den Arbeitsmarkt erschweren. 35 Vgl. Hannoversche Allgemeine (2016): Ein Computerraum für Flücht­ linge. Online­Ausgabe vom 12.2.2016; Refugees­online (2016): Was wir machen. Online verfügbar unter: www.refugees­online.de 36 Vgl. netzpolitik.org (2015): Internet für Asylsuchende: Warum dieses wichtige Werkzeug der Selbstbestimmung meist verwehrt bleibt. Online­Artikel, erschienen am 1.6.2015 37 Vgl. ebd. HANDLUNGSFELD 6 so können Kommunen anpacken: – Computerräume einplanen – privatwirtschaftliches Sponsoring stärken – Social Media­Kommunikation begleiten Hier sind Bund und Länder gefragt: – Rechtssicherheit bei freiem WLAN schaffen © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoR Wohnraumkonzepte für geflüchtete Menschen | 7 Herr Dr. Vaerst, was muss eine Folgeunterkunft bieten, um Flüchtlinge dauerhaft zu beherbergen? Zunächst einmal störe ich mich etwas an dem Begriff „dauerhaft“, denn wenn der Staat einem Flüchtling eine Folgeunterkunft stellt, dann ist das auf eine begrenzte Zeit ausgelegt. Bei uns in Hamburg bleiben Flüchtlinge im Schnitt drei Jahre in Folgeunterkünften. Für den gelin­ genden Betrieb gibt es meiner Meinung nach drei Schlüs­ selkriterien. Das ist erstens ein guter baulicher Standard, der dem geförderten Wohnungsbau entsprechen sollte. Das ist zweitens eine gute Ausstattung mit qualifiziertem und sozialkompetentem Personal. Wir haben in Hamburg einen Schlüssel von 1: 80 in der Sozialarbeit und von 1:150 im technischen Dienst. Und das ist drittens eine gute Struktur in der Belegung, um den sozialen Frieden zu wahren. In Hamburg versuchen wir zum Beispiel, dass in einer Unterkunft 60 Prozent Familien und 40 Prozent Allein­ stehende leben. Welche Rolle spielt die Belegung mit unterschiedlichen Nationalitäten? Wir achten darauf, dass Geflüchtete unterschiedlicher Herkunft und auch Sprache gemeinsam untergebracht werden. Damit fördern wir, dass sich die Bewohner im Idealfall auf Deutsch verständigen. Zudem lernen sie so, dass sie ab jetzt Teil einer Gesellschaft sind, in der viele Nationalitäten zusammenleben. Das beugt Gettobildung vor. Wo liegen die schwierigkeiten? Schwierig ist es meist ganz zu Beginn. Wenn an einem Standort eine neue Unterkunft errichtet werden soll, gibt es zunächst oft Sorgen in der Nachbarschaft. Wir haben aber die Erfahrung gemacht, dass es sich in der Regel gut einspielt, sobald die Unterkunft einmal da ist und der Betrieb läuft. Hier spielt auch das Engagement von Ehren­ amtlichen eine tragende Rolle. Wenn es trotzdem zu sozialem Unfrieden kommt, dann haben wir als Betreiber von über 100 Einrichtungen in Hamburg den Vorteil, dass wir Menschen auch mal schnell in andere Unter­ künfte verlegen können. Insgesamt sind wir stolz darauf, wie ruhig es bei uns ist. Thema „öffentliche Vergabe“: sehen sie hier Verbesse­ rungsbedarf? Grundsätzlich sind die Regelwerke der öffentlichen Ver­ gabe kompliziert; viele Dinge müssen berücksichtigt werden und es braucht einiges an Know­how. Gerade in den Sommermonaten 2015, als in kurzer Zeit sehr viele Flüchtlinge in Erstaufnahmeeinrichtungen untergebracht werden mussten, kam die Vergabe auch bei uns etwas ins Stocken. Aber wir haben unser Team verstärkt und jetzt läuft es gut. Hier in Hamburg haben wir eine sehr strenge Aufsicht seitens der Sozialbehörde. Es wird genau darauf geachtet, dass alles Wichtige auch eingehalten wird. Wie läuft Ihre Zusammenarbeit mit der stadt Hamburg konkret ab? In Hamburg gibt es seit vergangenem Herbst einen „Zen­ tralen Koordinierungsstab Flüchtlinge“, der pro Bezirk alle 14 Tage sogenannte Standortkonferenzen durchführt und mögliche Standorte prüft. Eine Lenkungsgruppe, in die alle Hamburger Institutionen eingebunden sind, die mit dem Thema Flächennutzung zu tun haben, beschließt dann, welcher Standort für die Einrichtung einer Unter­ kunft geeignet ist. Danach werden wir tätig. Als Alleinan­ bieter für Folgeunterbringungen haben wir den Auftrag, die Unterkunft zu erstellen und zu betreiben. Während wir früher eine Baumaßnahme im Jahr hatten, sind es heute 30. Wie stellt die stadt Hamburg sicher, dass die Qualität der Leistungserbringung den vereinbarten standards entspricht? Zunächst einmal melden wir monatlich die Belegungs­ dichte für jede Unterkunft an die Sozialbehörden. So wird Über­ oder Unterbelegung vermieden. Hinsichtlich Hygie­ nestandards und Brandschutz führen das Gesundheits­ amt und die Feuerwehr etwa alle zwei Jahre Begehungen durch. Darüber hinaus befinden wir uns in regelmäßi­ gen Abstimmungsgesprächen mit der Sozialbehörde, ins­ besondere wenn es zu Beschwerden kommt. Vereinzelt gehen die bezirklichen Fachstellen auch in die Einrichtun­ gen und prüfen gezielt nach. Was passiert mit dem ganzen neu geschaffenen Wohn­ raum, wenn er in einigen Jahren vielleicht nicht mehr für die Flüchtlinge gebraucht wird? Was wir heute für die vorübergehende Unterbringung von Geflüchteten in Folgeunterkünften an permanentem Wohnraum schaffen, wird perspektivisch einmal in sozia­ len Wohnraum überführt. Was die Erstaufnahmeeinrich­ tungen betrifft, so führt der Rückgang des Zustroms von Neuankömmlingen dazu, dass wir langsam damit begin­ nen können, prekäre Standorte wie umfunktionierte leere Baumarkthallen wieder freizugeben. Als Nächstes kämen Erstunterkünfte an weniger prekären Standorten wie in Containerbauten und umfunktionierten Büroräumen an die Reihe. Hier ist der Bedarf aber nach wie vor groß; soweit sind wir also noch lange nicht. Dr. rembert vaerst Guter Baustandard, qualifiziertes Personal und eine durchdachte Belegung Dr. Rembert Vaerst, sprecher der Geschäftsführung von „fördern und wohnen“*, über die Flüchtlings­ unterbringung in Hamburg INTERVIEW ! * Das Sozialunternehmen f & w fördern und wohnen AöR betreibt derzeit rund die Hälfte aller Erstaufnahmeeinrichtungen sowie alle Folgeunterbringungen für Flüchtlinge in Hamburg. Die Anstalt des öffentlichen Rechts ist ein Unternehmen der Freien und Hansestadt Hamburg, das derzeit rund 1.600 Mitarbeiter beschäftigt. © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoRInStItut füR den öffentlIchen SektoR 8 Flüchtlingsunterbringung – vom notFall zum normalFall 7. Personellen Engpässen entgegenwirken Die Situation: Aufnahme, Unterbringung und Integration von Flüchtlingen erfor­ dern von den Kommunen teilweise er­ heblichen Personaleinsatz. In vielen Städten und Gemeinden ist die Belas­ tungsgrenze bereits erreicht; teilweise sogar überschritten.40 Risiken und Herausforderungen: In Kommunen fehlt häufig der personelle Spielraum zur Entwicklung von Problem­ bewältigungsstrategien.41 Da das vorhan­ dene Personal vielfach überlastet ist, geht das Flüchtlingsmanagement zulasten an­ derer kommunaler Aufgaben. Auch wenn es aktuell eher nicht danach aussieht: Sollte der Zustrom an Flüchtlingen im weiteren Verlauf des Jahres 2016 wieder an Fahrt aufnehmen, besteht die große Ge­ fahr, dass Städte, Ge­ meinden und Kreise mit der Unterbringung, Versorgung, Betreu­ ung und späteren In­ tegration vollends überfordert sind. 40 Vgl. DStGB (2016): Deutschland umbauen – DStGB Bilanz 2015 /16 41 Vgl. Haasis, V. und Proeller, I. (2016): Flüchtlingsunterbringung als Bewährungsprobe für die Kommunalverwaltung. In: PublicGover­ nance (Ausgabe Frühjahr 2016), S. 6 –10 Lösungen: Ein Ansatz liegt in stärkerem netzwerkorientierten Handeln. Klassische Hierarchien sollten ihre Relevanz künftig verlieren und im Zusammenwirken Gleich­ berechtigter aufgehen, um so schnellere Entscheidungswege zu öffnen und die unterschiedlichen Akteure zu vernetzen.42 Dem Personalmangel kann damit begeg­ net werden, Pensionäre zu reaktivieren, Kurz ausbildungen für kurzfristig benö­ tigte Tätigkeiten zu entwickeln und Ar­ beitsprozesse umzuorganisieren.43 Auch die Auslagerung ganzer Projekte an Dritte sollte in Erwägung gezogen werden. Neue Mitarbeiter, aber auch zusätzliche ehrenamtliche Helfer lassen sich gezielt im Rahmen einer konzertierten Social Media­Strategie finden. Örtliche Unter­ nehmen sollten dazu motiviert werden, mehr Personal für Tätigkeiten in der Flüchtlingshilfe freizustellen. 42 Vgl. ebd. 43 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement – Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 17 8. Koordinierungsstäbe besser organisieren Die Situation: Viele unterschiedliche Engagierte erschweren die Koordination der Geflüchteten und die Erfüllung ihrer Bedürfnisse. Wenig verwunderlich ist es darum, dass für viele Kommunen die Vielzahl an Anlaufstellen im eigenen Ort ein Problem darstellt.44 Risiken und Herausforderungen: Wenn zu viele Akteure unterwegs sind, geht der Überblick nur allzu leicht verloren. Da­ bei sind unklare Zuständigkeiten nicht nur für Geflüchtete ein Problem. Auch Dienst­ leister und Ehrenamtliche laufen Gefahr, dass die Grenzen zwischen ihren Tätig­ keiten verschwimmen. Das birgt das Risiko, dass Helfer ihre Motivation verlie­ ren. Darüber hinaus besteht die Gefahr, dass bei den Bürgern der Eindruck ent­ steht, der Verwaltung fehle der Überblick und sie habe die Lage nicht im Griff. Nicht ohne Grund sehen es die Kommu­ nen als eine der größten Herausforderun­ gen, haupt­ und ehrenamtliche Leistun­ gen gut zu koordinieren.45 Lösungen: Verwaltungen sind gefordert, ehrenamtliche Arbeit zu fördern, zu ver­ netzen und sie mit den hauptamtlichen Leistungen abzustimmen. Vielfach wird auf Koordinierungsgremien, ­stäbe und ­stellen zurückgegriffen. Solche Struktu­ ren können eine Plattform für einen ef­ fektiveren Informationsaustausch sein. Wichtig ist es, der Ausnahmesituation in allen Bereichen der Verwaltung Rech­ nung zu tragen, idealerweise über einen Verantwortlichen mit eigenem Stab. Ein erfolgreiches Praxisbeispiel kommt hier aus dem Landkreis München:46 Dort hat die Koordinierungsstelle für den Bereich „Asyl“ am Landratsamt die Funktion einer solchen Stabsstelle. Sie koordiniert dezernats­ und ämterübergreifend all jene Bereiche, die typischerweise mit dem Thema beschäftigt sind. Damit Koordinie­ rungsstäbe angesichts der hohen Volatili­ tät von Flüchtlingsströmen jederzeit im richtigen Umfang reagieren können, ist 44 Vgl. ebd., S. 13 45 Vgl. ebd., S. 14 46 Vgl. Haasis, V. und Proeller, I. (2016): Flüchtlingsunterbringung als Bewährungsprobe für die Kommunalverwaltung. In: PublicGover­ nance (Ausgabe Frühjahr 2016), S. 6 –10 HANDLUNGSFELD 7 so können Kommunen anpacken: – stärker im Netzwerk arbeiten – Pensionäre reaktivieren – Kurzausbildungen entwickeln – Social Media­Strategie zur Rekrutierung nutzen – Unternehmen zu Freistellungen motivieren Im Flüchtlingsmanagement tummeln sich private Dienstleister und engagierte Freiwillige. Zugleich sind auf der Verwaltungs­ seite die personellen und finanziellen Kapazitäten begrenzt. Um die Aufgaben trotzdem zu bewältigen, braucht es neue Ansätze. Akteure gut steuern – trotz Kapazitätsengpass © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoR Akteure gut steuern – trotz Kapazitätsengpass | 9 die kommunalen Kosten bislang in der Regel nicht voll ausgleichen, besteht das größte Risiko in der zusätzlichen Verschul­ dung. Um diese so gering wie möglich zu halten, schichten Kommunen intern um. Immer häufiger greifen sie auch zum Mit­ tel der Haushaltssperre.52 In der Konse­ quenz entsteht die Gefahr, dass andere kommunale Aufgabenbereiche leiden. Auch durch eventuell nötig werdende Steuererhöhungen droht die Akzeptanz in der Bevölkerung zu schwinden. Unklar­ heiten über die tatsächlich anfallenden Kosten vor Ort erschweren zudem die Verhandlungen mit Bund, Ländern und Anbietern privater Dienstleistungen. Lösungen: Eine naheliegende Lösung auf kommunaler Ebene stellt die bessere Mittelausstattung durch Bund und Län­ der dar.53 Nicht umsonst fordern kommu­ nale Spitzenverbände regelmäßig genau das.54 Für Kommunen ist es ein erfreuli­ ches Zeichen, dass der Bund signalisiert hat, die flüchtlingsbezogenen Kosten der Unterkunft künftig voll übernehmen zu wol­ len.55 Für Kämmerer spielt vor allem eine dauerhafte und plan­ bare Entlastung eine Rolle.56 Wesentlich ist auch die schnelle Wei­ tergabe von Bundes­ mitteln über die Län­ der. Darüber hinaus sollten alternative Fi­ nanzierungsmöglich­ keiten etwa über För­ dermittel ausgelotet 52 Vgl. Der Neue Kämmerer (2015): Flüchtlinge: Was fordern die Kämme­ rer? Ausgabe vom 3.9.2015, S. 1, S. 10 53 Vgl. DStGB (2016): Deutschland umbauen – DStGB Bilanz 2015 /16, S. 6 54 Vgl. Ritgen, K. (2016): Rechtliche Rahmenbedingungen für die Zuwan­ derung und Integration von Flüchtlingen. AWV­Informationen 2 / 2016, S. 10 55 Vgl. Süddeutsche Zeitung (2016): Berliner Vollpension. In der Ausgabe vom 11.5.2016, S. 5 56 Vgl. Der Neue Kämmerer (2015): Flüchtlinge: Was fordern die Kämme­ rer? Ausgabe vom 3.9.2015, S. 1, S. 10 werden. Einsparpotenzial kann sich durch Synergien in der Zusammenarbeit von Kommunen und Kreisen ergeben. Auch Sponsoring durch Privatunternehmen kann ein Weg sein, um den Kostendruck zu lindern.57 Die finanzierten Maßnah­ men sollten konkret gefasst und mit kla­ ren Ergebniszielen versehen werden.58 Auf Bundesebene sollten die Flüchtlings­ kos ten nicht weiter gemäß der Logik des Länderfinanzausgleichs verteilt werden. Zielführender wäre es, die Mittel zwi­ schen den Ländern dem Königsteiner Schlüssel oder der tatsächlichen regiona­ len Verteilung der Flüchtlinge folgen zu lassen. Damit Kommunen realistische Forderungen an Bund und Länder stellen können, ist eine bessere Kostenübersicht auf lokaler Ebene zwingend nötig. Das erfordert die konsequente Buchung und Ausweisung der Unterbringungskosten in den Haushalten. Darüber hinaus wäre eine bundesweite Kostendatenbank hilf­ reich, in die explizit anfallende Kosten ein­ gespeist werden. 57 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement – Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 17 58 Vgl. Hummel, C.­A. und Thöne, M. (2016): Finanzierung der Flücht­ lingspolitik – Für eine ausgewogene Finanzierung der Flüchtlingsleis­ tungen bei Bund, Ländern und Kommunen. Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut der Universität zu Köln. Fifo­Berichte Nr. 21, S. 56 – 59 überdies eine wirkungsorientierte Steue­ rung über ein angemessenes Controlling wichtig. Denkbar wäre etwa die langfris­ tige Unterbringung eines vorab verein­ barten Anteils von Flüchtlingsfamilien in Wohnungen. 9. Finanzielle Härten schultern Die Situation: Kommunen befinden sich vielfach nicht nur personell, sondern auch finanziell am Rande ihrer Kapazitäten. Auch wenn viele Länder die Vergütungs­ sätze jüngst angehoben haben, reichen sie oft nicht aus, um die Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und die Unterbringung nach der Erstauf­ nahme zu schultern.47 Gemeinsam mit der FH Münster hat jüngst die Stadt Hamm in Nordrhein­Westfalen die Kos­ ten pro Flüchtling berechnet.48 Ergebnis: Trotz weitreichender Erstattungen von Bund und Land muss die Stadt jährlich pro Flüchtling 1.620 Euro selbst tragen. Dabei ist ein Großteil der Flüchtlinge in Wohnungen mit relativ günstigen Qua­ dratmeterpreisen untergebracht. In Kom­ munen mit angespannteren Wohnungs­ märkten dürfte die Lage weit schlechter sein. Der Deutsche Städtetag taxiert die Zusatzkosten allein für die Unterkunft deutschlandweit für 2016 auf 1,5 Milliar­ den Euro.49 Längst nicht alle Kommunen haben zudem einen klaren Überblick über die anfallenden Unterbringungskosten.50 In vielen Haushalten werden diese nicht präzise gebucht oder extra ausgewiesen. Risiken und Herausforderungen: Kom­ munale Akteure sehen in der Finanzie­ rung des Flüchtlingsmanagements aktu­ ell eine der größten Herausforderungen.51 Vor dem Hintergrund, dass die Länder 47 Vgl. Schorr, T. und Martins, C. R. (2016): Langfristige Flüchtlingsunter­ bringung: neuer Wohnraum trotz angespanntem Wohnungsmarkt. In: PublicGovernance (Ausgabe Frühjahr 2016), S. 13 –14; Hummel, C.­A. und Thöne, M. (2016): Finanzierung der Flüchtlingspolitik – Für eine ausgewogene Finanzierung der Flüchtlingsleistungen bei Bund, Län­ dern und Kommunen. Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut der Universität zu Köln. Fifo­Berichte Nr. 21, S. 17–19, S. 54 48 Vgl. Der Neue Kämmerer (2016): Hamm: Was kostet ein Flüchtling? Online verfügbar unter: www.derneuekaemmerer.de; zuletzt abgeru­ fen am 26.4.16 49 Vgl. Der Neue Kämmerer (2016): 16 : 1: Über Flüchtlinge und Födera­ lismus. Online verfügbar unter: www.derneuekaemmerer.de; zuletzt abgerufen am 26.4.2016 50 Vgl. Zeit (2016): Wie viel kosten die Flüchtlinge? Ausgabe vom 12.5.2016, S. 22 – 23 51 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement – Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 14 HANDLUNGSFELD 9 so können Kommunen anpacken: – Kreis­Kommune­Kooperationen stärken – effizienzbasierte Haushaltssteuerung forcieren – Fördermittelverfügbarkeit umfassend prüfen – Kosten richtig buchen und ausweisen Hier sind Bund und Länder gefragt: – Bund und Länder: mehr Mittel bereitstellen – Bundesmittel zügig durchreichen – Mittel bedarfsorientierter verteilen – nationale Kostendatenbank aufbauen HANDLUNGSFELD 8 so können Kommunen anpacken: – Koordinierungsstellen schaffen – Einsätze wirkungsorientiert steuern © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoRInStItut füR den öffentlIchen SektoR 10 Flüchtlingsunterbringung – vom notFall zum normalFall 10. Zuverlässige Dienst ­ leister gewinnen Die Situation: Beim Betrieb einer Unter­ kunft sind Privatfirmen flexibler als die öffentliche Verwaltung. Gemäß einer Umfrage aus dem November 2015 schaff­ ten damals noch gut zwei Drittel der Kom­ munen die Unterbringung aus eigener Kraft, nur ein Drittel zog Externe heran. Anders sieht es bei der Betreuung aus. Hier vertrauen 51 Prozent der Kommunen auf private Dienstleister.59 Risiken und Herausforderungen: In vie­ len Kommunen läuft die Zusammenar­ beit mit privaten Dienstleistern glatt und „geräuschlos“. Allerdings geraten Unter­ nehmen, die geschäftsmäßig Flüchtlings­ heime betreiben, sowie zunehmend auch Non­Profit­Organisationen, immer wieder in die Kritik.60 Das große Risiko besteht im Vertrauensverlust in der Bevölkerung, den ein skandalbehaftetes Flüchtlings­ management mit sich bringt. Im Zentrum stehen intransparente und vermeintlich von Korruption begleitete sowie komplett ausbleibende Vergabeverfahren, die man­ gelnde Gewährleistung von Sicherheit sowie steigende Preise für den Betrieb 59 Vgl. Ernst & Young GmbH (2015): Flüchtlingszustrom: Herausforde­ rungen für deutsche Kommunen, Umfrage unter 300 deutschen Kommunen, S. 18 f. 60 Vgl. Tagesspiegel (2016): Korruptionsverdacht am Lageso – auch Mitarbeiter der AWO betroffen. Online verfügbar unter: www.tagesspiegel.de; zuletzt abgerufen am 26.2.2016; Deutschland­ funk (2015): Das Millionengeschäft Asyl. Gewinn machen mit der Ware Mensch. Online verfügbar unter: www.deutschlandfunk.de; zuletzt abgerufen am 24.1.2016 der Unterkunft bei gleichzeitiger Vernach­ lässigung der Aufgaben. Der teilweise akute Handlungsdruck vor Ort verstärkt diese Gefahr. Non­Profit­Organisationen, die kein Interesse an Gewinnerwirtschaf­ tung haben, geraten überdies schnell an Kapazitätsgrenzen, da sie oft nur man­ gelnde Rücklagen haben und darum we­ niger leicht als Unternehmen einen Kre­ dit bekommen.61 Eine Herausforderung stellt auch die Dauer ordnungsgemäßer Vergabeverfahren dar, die im Konflikt steht mit dem hohen Zeitdruck bei der Schaf­ fung von Unterkünften. Lösungen: Wesentlich im Vergabeverfah­ ren sind eine klare Definition ausgeschrie­ bener Leistungen und Nebenleistungen so­ wie die Wahl geeig­ neter Zu schlags krite­ rien.62 Wenn sich ein Untreueverdacht oder der Verdacht auf Ver­ gaberechtsverstöße andeutet, sind strin­ gent durchgeführte forensische Untersu­ chungen unumgäng­ lich. Information 61 Vgl. Haasis, V. und Proeller, I. (2016): Flüchtlingsunterbringung als Bewährungsprobe für die Kommunalverwaltung. In: PublicGover­ nance (Ausgabe Frühjahr 2016), S. 6 –10 62 Vgl. Röwekamp, H. und Fandrey, A. (2014): Ausgewählte Probleme bei der Vergabe von Betreuungsleistungen für Asylsuchende. News­ letter Vergaberecht – Kapellmann Rechtsanwälte, Ausgabe 2 / 2014 Dort, wo bei Bundesländern, Landkreisen und Kommunen personelle und räumliche Kapazitäten ausgereizt sind, kommen Partnerschaften mit privaten Dienstleistern in Betracht. Aus rechtlicher sicht muss diese Zusammenarbeit besonders abgesichert sein. Vergabe: Ohne Dienst­ leister geht es nicht HANDLUNGSFELD 10 so können Kommunen anpacken: – Zeit und Personal für Vergaben einplanen – (Neben­)Leistungen klar definieren – Rechtsverstöße mit Härte verfolgen – Leistungserbringung: Qualität prüfen – Dienstleisterstrategie entwickeln Hier sind Bund und Länder gefragt: – Non­Profit­Sektor: Finanzierung stärken schafft auch hier Vertrauen: Beim Einsatz externer Dienstleister ist es sinnvoll, die Qualität und persönliche Integrität der Unternehmen zu überprüfen. Die Kon­ trolle darf mit der Vertragsunterzeich­ nung jedoch nicht enden. Die Leistungs­ erbringung in den Unterkünften sollte regelmäßig mittels unangekündigter Un­ tersuchungen und in Gesprächen mit Bewohnern überprüft werden. Das kann flankiert werden durch die Revision der privaten Anbieter sowie Verwendungs­ nachweisprüfungen für ausgereichte Haushaltsmittel. Durch die aktuelle Ver­ gaberechtsnovelle können die Fristen bei Auftragsvergabe verkürzt werden und so schnellere Reaktionsmöglichkeiten schaf­ fen.63 Davor hatten bereits einzelne Bun­ desländer Verfahrenserleichterungen ein­ geführt, wie etwa Nordrhein­Westfalen.64 Angesichts der Neuerungen im Vergabe­ recht sollten im Flüchtlingsmanagement tätige Verwaltungsmitarbeiter hier auf dem neuesten Stand sein. Insgesamt empfiehlt sich auch eine klare Dienstleis­ ter­ oder Beschafferstrategie, die etwa festlegt, welche Verträge mit welchen Bindungsfristen zum Beispiel mit priva­ ten Dienstleistern, Non­Profit­Unterneh­ men und auch anderen Kommunen ge­ schlossen werden sollen. Dazu gehört auch die Schaffung eines Vertragsma­ nagements mit einem Überprüfungs­ und Anpassungszyklus für laufende Verträge. Um die Schlagkraft von Non­Profit­Orga­ nisationen zu erhöhen, könnte ein Son­ derkreditprogramm staatlicher Investi­ tionsbanken wie der KfW helfen. 63 Vgl. Sontowski, R. (2015): Reform sichert kommunale Handlungs­ spielräume. In: Der Neue Kämmerer, Ausgabe vom 3.9.2015, S. 12 64 Vgl. PublicGovernance (Ausgabe Winter 2015): Versorgung und Unterbringung von Flüchtlingen: Vereinfachung von Vergabever­ fahren, S. 33 © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoR 11 11. Die Bewohner mithelfen lassen65 Die Situation: Nach dem Tsunami 2004 haben die Bewohner eines Camps in Sri Lanka selbst die Müllentsorgung organi­ siert; im Camp Kilis an der syrisch­türki­ schen Grenze waschen sie die Wäsche der anderen Bewohner und im jordani­ schen „Zaatari Camp“ tragen sie zur Ver­ besserung der Infrastruktur bei.66 Welt­ weit legen Manager großer Flüchtlings­ camps Wert darauf, dass die Flüchtlinge selbst mit anpacken, wann immer die Organisation des Campalltags es erlaubt. Auch in Deutschland hat dieser Ansatz bereits Nachahmer gefunden; das Asyl­ bewerberleistungsgesetz sieht im Para­ grafen fünf die Beschäftigung von Bewoh­ nern sogar explizit vor. Doch die Nach­ frage nach den Stellen ist oft weit größer als das Angebot.67 In der Konsequenz bleiben viele Geflüchtete in den ersten Monaten komplett ohne Aufgabe. Risiken und Herausforderungen: Ge­ paart mit der Unsicherheit über die Zu­ kunft und dem Erwartungsdruck der Familie kann das Verharren eine gefährli­ 65 Vgl. BAMF (2016): Aktuelle Zahlen zu Asyl, S. 3 66 Vgl. New York Times Magazine (2014): How to Build a Perfect Refugee Camp. Online­Ausgabe vom 13.2.2014; Deutschland.de (2016): Mehr als ein Dach über dem Kopf. Online­Ausgabe vom 13.1.2016; Norwegian Refugee Council – NRC (2008): The Camp Management Project, S. 75 – 80 67 Vgl. Südwest Presse (2015): Flüchtlinge packen mit an – Ein­Euro­ Jobs begehrt. Online verfügbar unter: www.swp.de; zuletzt abgeru­ fen am 19.4.2016 che Gemengelage bil­ den.68 Demotivation und Aggression kön­ nen die Folge sein. Vielfach ist die kom­ plexe Rechtslage ein Hemmnis für Akteu­ re.69 Grundsätzlich dürfen Menschen, die in Deutschland in ei­ ner Aufnahmeeinrichtung wohnen müs­ sen und deren Asylantrag noch geprüft wird, in den ersten drei Monaten einer Beschäf tigung nur in Form eines Ein­ Euro­Jobs, etwa in einer Unterkunft, nachgehen.70 Danach entscheiden Aus­ länderbehörde und Arbeitsagentur im Einzelfall; in Hinblick auf die bislang erfor­ derliche Vorrangprüfung sieht der Ent­ wurf des Inte grationsgesetzes Erleichte­ rungen vor. Noch nicht registrierte Flücht­ linge dürfen selbst in einer Unterkunft keinen Lohn erhalten.71 Lösungen: Dort, wo die Rechtslage kompliziert ist, sollten sowohl Akteure im Flüchtlingsmanagement als auch Flücht­ linge selbst besser aufgeklärt werden. Sinnvoll wäre hier eine zentrale Online­ 68 Vgl. Klingst, M. (2015): Flüchtlingsunterkünfte – Gefährliche Lange­ weile. Online verfügbar unter: www.zeit.de; zuletzt geprüft am 15.3.2016 69 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement – Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 17 70 Vgl. AsylbLG § 5 71 Vgl. Mitbestimmung – Das Magazin der Hans­Böckler­Stiftung (Ausgabe 1, 2016): Flüchtlinge nicht vom Arbeitsmarkt abschotten, S. 16 – 20 Informationsstelle, die in verschiedenen Sprachen und zu sämtlichen Rechtsfra­ gen Auskunft gibt. Obwohl viele kommu­ nale Akteure die Rechtssituation als kom­ pliziert ansehen, sollten Geflüchtete so früh wie möglich in die Verantwortung genommen werden. Die Bundesregie­ rung hat im Rahmen des geplanten Inte­ grationsgesetzes jüngst eine Offensive in Sachen Ein­Euro­Jobs angekündigt, was in die richtige Richtung geht.72 Wenn es nicht anders geht, dann sollte eine Aufgabenübertragung aber auch ohne Bezahlung erwogen werden. Selbst ein­ fache Tätigkeiten im Rahmen der Selbst­ verwaltung – etwa Müll aufsammeln oder Kinderbetreuung – können gut an Bewohner delegiert werden. Dort, wo dieser Sinneswandel unter Betreibern von Flüchtlingsunterkünften noch nicht stattgefunden hat, ist es höchste Zeit. 72 Vgl. Giertz, J. (2015): Flüchtlinge packen mit an – Ein­Euro­Jobs begehrt. Südwest Presse. Online verfügbar unter: www.swp.de; zuletzt geprüft am 15.3.2016; Süddeutsche Zeitung (2016): Koalition einigt sich auf Integrationsgesetz. Online verfügbar unter: www.sueddeutsche.de; zuletzt abgerufen am 15.4.2016 441.889 Flüchtlinge haben im Jahr 2015 einen Asyl­Erstantrag in Deutschland gestellt.65 Eine Menschenmenge, die eine stadt weit größer als Bochum locker füllen könnte. Anregun­ gen für die kommunale Unterbringung können auch aus Ländern wie der Türkei, Kenia oder Jordanien kommen, die schon lange massive Flüchtlingszuströme bewältigen. Internationale Perspektiven im Betrieb von Unterkünften HANDLUNGSFELD 11 so können Kommunen anpacken: – Geflüchtete schnell einbeziehen Hier sind Bund und Länder gefragt: – bessere Rechtsaufklärung vorantreiben – Ein­Euro­Jobs: Offensive schnell umsetzen © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoRInStItut füR den öffentlIchen SektoR 12 Flüchtlingsunterbringung – vom notFall zum normalFall Herr Kerber, mit Ihrem Unternehmen „More than shelters“ haben sie bereits in internationalen Flücht­ lingscamps gearbeitet, unter anderem im Camp „Zaatari“ in Jordanien. Was können deutsche Kom­ munen beim Thema Unterbringung von anderen Ländern lernen? Am besten kann ich das aus meiner eigenen Erfahrung heraus beantworten. Als im vergangenen Jahr so viele Flüchtlinge nach Deutschland gekommen sind, haben wir uns im Erstaufnahmelager in der Hamburger Messe für besonders Bedürftige wie Kinder und stillende Mütter engagiert. Für sie haben wir Rückzugsräume geschaffen. Zuvor hatte „More than Shelters“ einen ausschließlich internationalen Fokus; dieses Engagement in Hamburg war für uns ein erster Transfer unserer internationalen Erfahrungen auf deutsche Verhältnisse. Denn wir wuss­ ten: Wenn wir es in dem Erstaufnahmelager nicht schaf­ fen, eine gewisse Intimität für besonders bedürftige Gruppen herzustellen, dann sind Konflikte vorprogram­ miert. Trifft das auch auf die mittel­ bis längerfristige Unter­ bringung zu? Seit unserem ersten Engagement in Hamburg hat sich unsere Arbeit sehr professionalisiert. Im Moment wenden wir unsere internationale Erfahrung auch auf längerfris­ tige Unterbringungen in Deutschland an. Hier geht es nicht nur darum, dass jeder ein Dach über dem Kopf hat und Essen bekommt. Es geht auch um soziale Aspekte wie die Schaffung von Schnittstellen zur Bevölkerung. In jedem Geflüchtetenkontext gibt es hier besonderes Konfliktpotenzial. Darum fragen wir uns: Wie plant man Begegnungsstätten mit in die Unterkunft hinein? Und: Wie lässt sich Sozialarbeit so ausgestalten, dass es nicht zur gefürchteten Gettoisierung kommt? Haben sie ein konkretes Beispiel? In Zaatari in Jordanien hatten wir oft das Thema, dass die Menschen mit Essen versorgt werden mussten. Hier könnte man sich – übertragen auf deutsche Unterkünfte – die Frage stellen, ob man nicht gleich Aus bildungsküchen gestaltet, in denen die Bewohner auf den Arbeitsmarkt vorbereitet werden. Gemeinsam mit lokalen Initiativen ließe sich dieser Ort dann auch für benachteiligte Jugend­ liche aus der umliegenden Bevölkerung öffnen. In Jor danien haben wir ähnliche Projekte um das Thema „Recycling“ durchgeführt. Was unterscheidet internationale Camps von Unterkünf­ ten in Deutschland? Der größte Unterschied ist, dass internationale Camps mittlerweile langfristig geplant werden. Da die Bewohner dort häufig nicht mehr weggehen, muss man sie als Städte auffassen, die den Menschen für lange Zeit einen neuen Lebensmittelpunkt bieten müssen. In Deutsch­ land hingegen geht es vielmehr darum, die Menschen gerade nicht lange in Notunterkünften unterzubringen. Hier ist es politisch wünschenswert, den Leuten schon in der Unterkunft eine Perspektive zu eröffnen. Sie soll ein Sprungbrett sein nach draußen, ins normale Leben. International wird verstärkt auf Mikrokredite, Kleinst­ firmen und die Einbindung von Bewohnern gesetzt. Lässt sich das auch bei uns anwenden? Ich kenne sehr viele dieser innovativen internationalen Konzepte und bin auch ein großer Verfechter. Aber es ist natürlich eine Herausforderung, diese bei bestehenden politischen Rahmenbedingungen lokal umzusetzen, noch dazu, wenn kommunale Entscheider ohnehin mit einer völlig neuen Situation umgehen müssen. Dennoch erlebe ich immer häufiger Politiker, die innovative Konzepte wohlwollend begrüßen, da sie ja auch dem gesunden Menschenverstand entsprechen. In vielen Fällen stelle ich hier gerade ein Umdenken fest. Aktuell entwickeln sie ein Konzept für das künftige Flüchtlingsdorf Tempelhofer Feld in Berlin, das dann die größte Unterkunft in Deutschland sein wird. Wo sehen sie hier die Herausforderungen? Die großen Herausforderungen liegen ganz ähnlich wie im „Zaatari“­Camp in Jordanien: Die Lage ist ausgespro­ chen komplex, es gibt eine vielfältige Akteurslandschaft und viele Bedarfe, die berücksichtigt werden müssen. Der Standort weckt viele Fantasien und hat großes Potenzial. Wie beziehen sie all das in Ihre konkreten Planungen ein? Für Tempelhof ist ein wesentlicher Teil unserer Arbeit, die Kooperation von Behörden, Verwaltungen und allen Beteiligten zu gestalten. Hier fragen wir uns ganz kon­ kret: Wer muss wann an welchem Tisch sitzen, um neue Projekte umzusetzen. In den vergangenen zwei Monaten haben wir kooperativ ein Rahmenkonzept erstellt, in das wir auch wesentliche Einzelmaßnahmen eingestrickt haben. Ich bin zuversichtlich, dass wir am Ende der Planungszeit, in fünf Monaten, auf einem guten Stand sein werden, um einen besonderen Ort schaffen zu können, auch einen Ort der Begegnung, Innovation und Integration. Daniel Kerber „Ein sprungbrett ins normale Leben“ Daniel Kerber, Geschäftsführer von „More than shelters“*, über internationale Ansätze INTERVIEW ! * Das mehrfach ausgezeichnete Hamburger Sozialunternehmen „More than Shelters“ entwickelt innovative Lösungen für die humanitäre Versorgung in Flüchtlingscamps. © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoR Internationale Perspektiven im Betrieb von Unterkünften | 13 12. selbstständigkeit ermöglichen Die Situation: Viele Geflüchtete dürften aus ihren Heimatländern Kenntnisse in Handwerk, Handel und Selbstständigkeit mitbringen. Diese können sie innerhalb von großen Unterkünften in Form von sogenannten Micro­Companies für an­ dere einsetzen. In Kenias „Dadaab Camp“ beispielsweise florieren seit einigen Jah­ ren kleine IT­Unternehmen, die von Flücht­ lingen gegründet wurden und Dienstleis­ tungen für Campbetreiber erbringen.73 Risiken und Herausforderungen: Inter­ national ist der Weg über die Selbststän­ digkeit ein wichtiger Baustein. In Deutsch­ land wird zur Selbstständigkeit eine Auf­ enthaltserlaubnis vorausgesetzt.74 Hinzu kommen rechtliche Einschränkungen durch die Meisterbindung im Handwerk.75 Ein Hemmnis für Geflüchtete, die grün­ den wollen, dürfte zudem der Zugang zum nötigen Startkapital sein. Lösungen: Die Beschränkungen ließen sich auflösen, indem Asylbewerbern bei­ spielsweise unbürokratisch eine zeitlich begrenzte Erlaubnis zur kleingewerbli­ chen Selbstständigkeit ermöglicht würde, die im Erfolgsfall sukzessive verlängert wird. Für den Zugang zu Kapital bietet sich das international erprobte Mittel der Mikrokredite an. Hier könnten wiederum staatliche Investitionsbanken wie die KfW eine tragende Rolle spielen. 73 Vgl. The Guardian (2012): IT entrepreneurs find surprise success in Kenya’s Dadaab refugee camps. Online­Ausgabe vom 4.6.2012 74 Vgl. § 21 AufenthG; Weiser, B. (2012): Rahmenbedingungen des Arbeitsmarktzugangs von Flüchtlingen. Informationsverbund Asyl und Migration, S. 14 75 Vgl. Handwerksordnung, Anlage A und B. Online verfügbar unter: www.zdh.de/daten­fakten/das­handwerk.html; zuletzt geprüft am 15.3.2016 13. Gewalt vermeiden Die Situation: Geschlechtsspezifische Gewalt und sexuelle Belästigung gegen­ über Frauen und anderen Flüchtlingsgrup­ pen wie Homosexuellen oder Transgen­ der sind ein ernst zu nehmendes Pro blem für Menschen auf der Flucht. Gleiches trifft auf Gewalt zwischen unterschiedli­ chen Religionsgruppen zu. Obwohl es kaum Forschung über das Ausmaß ge­ schlechtsspezifischer Gewalt in Unter­ künften für Asylsu­ chende und Gedul­ dete gibt, existieren Hinweise darauf, dass jede vierte geflüch­ tete Frau in Deutsch­ land Gewalt erfah run­ gen macht.76 Das deckt sich mit den Erkenntnissen des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Natio­ nen (UNHCR), wo­ nach Kinder und Frauen in Übergangsun­ terkünften dieser Gefahr in beson derem Maße ausgeliefert sind.77 Das UNHCR verfolgt darum weltweit Programme, mit denen gegengesteuert werden soll. In Guinea oder Liberia wurden Flüchtlinge beispielsweise mit Workshops und Auf­ klärungsvideos auf die Gefahr sexueller Gewalt hingewiesen.78 Auch wenn große Camps in Entwicklungsländern nur sehr begrenzt mit deutschen Unterkünften ver­ glichen werden kön­ nen, so lässt sich doch eines festhalten: Hier­ zulande gibt es aktuell kein standardisiertes Vorgehen bei Gewalt in Unterkünften.79 Risiken und Herausforderungen: Die große Gefahr für Flüchtlinge besteht da­ rin, selbst Opfer zu werden. Dabei kommt längst nicht jedes Verbrechen zur Anzei­ 76 Vgl. Schröttle, M. und Müller, U. (2005): Lebenssituation, Sicherheit und Gesundheit von Frauen in Deutschland. Eine repräsentative Un­ tersuchung zu Gewalt gegen Frauen in Deutschland – Langfassung; BMFSFJ (Hrsg.), S. 394 ff. 77 Vgl. United Nations High Commissioner for Refugees (2003): Sexual and Gender­Based Violence against Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons, S. 20 78 Vgl. UNHCR (2008): UNHCR Handbook for the Protection of Women and Girls, S. 47 79 Vgl. Raabe, H. (2015): Effektiver Schutz vor geschlechtsspezifischer Gewalt – auch in Flüchtlingsunterkünften. Deutsches Institut für Men­ schenrechte, S. 11 ge. Denn Geflüchtete leben relativ iso­ liert in den Unterkünften.80 Sie haben ein­ geschränkten Zugang zum inländischen Unterstützungs­ und Rechtssystem und sprechen in der Regel unsere Sprache nicht gut genug, um die Gesetze zu ver­ stehen. Die Angst, den Aufenthaltssta­ tus zu gefährden, lässt Opfer zudem häu­ fig schweigen. Ein Hemmnis für den Schutz Betroffener ist es auch, dass sie bei Bedarf häufig erst nach Monaten dauerhaft in anderen Unterkünften unter­ kommen. Lösungen: Sobald ein Mensch in einer Unterkunft zum Opfer einer Gewalttat wird, muss er schnell vom Täter getrennt werden. Ein Schwerpunkt sollte darum auf einem schnellen Umzug liegen.81 Be­ hördenmitarbeiter müssen in Akutsitua­ tionen schnell erreichbar sein; zusätzlich sollten die Sozialbehörden eine be­ stimmte Anzahl von Notplätzen vorhal­ ten. Künftig sollte auch dieses Thema eine größere Rolle bei der Erarbeitung und Überprüfung von Mindeststandards, Leitlinien oder Konzepten für die Unter­ bringung spielen. Wichtig sind darüber hinaus so offensichtliche Maßnahmen wie abschließbare Zimmer und Sanitär­ anlagen, Frauenräume oder gemischtge­ schlechtlich besetzte Wachdienste. Das Beschwerdemanagement in Unterkünf­ ten sollte geschlechtsspezifische Gewalt explizit berücksichtigen. Zur Finanzierung sollten Kommunen das Sonderförderpro­ gramm „Schutz in Flüchtlingsunterkünf­ ten“ in Erwägung ziehen, das das Bun­ desministerium für Familien, Senioren, Frauen und Jugend kürzlich mit der KfW aufgelegt hat.82 80 Vgl. ebd., S. 22 81 Vgl. ebd., S. 23 – 27 82 Vgl. KGSt­Journal (2016): Schutz in Flüchtlingsunterkünften – Sonder­ förderung zum Nullzins, Ausgabe 04/2016, S. 13 –14 HANDLUNGSFELD 12 Hier sind Bund und Länder gefragt: – kurzfristige Selbstständigkeit zulassen – Kleinstkredite: Programme ermöglichen HANDLUNGSFELD 13 so können Kommunen anpacken: – Notplätze in Unterkünften bereitstellen – Mindeststandards festlegen – abschließbare Zimmer und Sanitäranlagen – gemischtgeschlechtliche Wachdienste – Beschwerdemanagement einführen – Förderprogramme nutzen © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoRInStItut füR den öffentlIchen SektoR 14 Flüchtlingsunterbringung – vom notFall zum normalFall 14. Akzeptanz schaffen83 Die Situation: Der Unmut in Teilen der Bevölkerung hat viele Gründe. Oft steht die diffuse Angst im Hintergrund, künftig selbst kürzertreten zu müssen. Daneben ist es der vermeintliche Verlust von Sicher­ heit, der manchen Bürger umtreibt. In den Kommunen ist es häufig die Nutzung von Sporthallen für die Flüchtlingsunterbrin­ gung, die für Unmut bei Sportvereinen, Schulen, Eltern, Jugendlichen und Kin­ dern sorgt. Im April standen deutschland­ weit noch rund 1.000 Hallen nicht für den Unterricht zur Verfügung.84 In der Konse­ quenz hat sich von 2014 auf 2015 die Gesamtzahl der Straftaten gegen Flücht­ lingsunterkünfte mehr als verfünffacht. Risiken und Herausforderungen: Kom­ munen sehen aktuell die größten Risiken in der schwindenden Akzeptanz von Flüchtlingen in der eigenen Kommune und in dem sich verschlechternden Si­ cherheitsgefühl der Bevölkerung.85 Das birgt die Gefahren, dass sich weniger Menschen engagieren und dass Neid das Zusammenleben vergiftet. 83 Vgl. FAZ (2016): Sprunghafter Anstieg bei Anschlägen gegen Flücht­ lingsheime. Online verfügbar unter: www.faz.net; zuletzt geprüft am 21.3.2016 84 Vgl. Neue Osnabrücker Zeitung (2016): Lehrerverband: Turnhallen für den Schulsport freigeben. Online verfügbar unter: www.noz.de; zuletzt geprüft am 18.4.2016 85 Vgl. KGSt (2016): Flüchtlingsmanagement – Kommunale Steuerungs­ maßnahmen durch Risikomanagement entwickeln, S. 14 Der sprunghafte Anstieg von Anschlägen gegen Flüchtlings­ heime im letzten Jahr zeigt: Nicht alle Bürger sehen die Verantwortung unserer Gesellschaft für Asylsuchende.83 Um dafür ein Bewusstsein zu schaffen und ängste abzu­ bauen, ist es wesentlich, Bürger rechtzeitig zu informieren. Flüchtlingsmanagement: Nicht ohne die Bürger! Lösungen: Die Kom­ mune sollte die Men­ schen zueinander brin­ gen.86 Um für mehr Verständnis bei den Bürgern zu sorgen, sollten zielgerichtete Aufklärungs­ und Prä­ ventionskampagnen entwickelt, Plattfor­ men geschaffen und Veranstaltungen organisiert werden, die den Bürgern die Augen öffnen für die Schicksale der Ge­ flüchteten. Hier geht es um die Vermitt­ lung individueller Fluchtursachen und kon­ kreter Erfahrungen. Das schafft Empa­ thie. Und es hilft dabei, sozialen Frieden zu wahren. Das gilt auch für die Erarbei­ tung und Vorstellung individueller Sicher­ heitskonzepte sowie die frühzeitige Bür­ gerbeteiligung an Bauplanungs­ und auch Baugenehmigungsverfahren. Nur ein kon­ sequenter Einbezug der Bürger vermit­ telt den Eindruck, dass die Verwaltung die Lage im Griff hat. Im Rahmen einer gezielten Social Media­Strategie können Kommunen Informations­ und Aufklä­ rungskampagnen in der Bevölkerung durchführen und so mehr Akzeptanz schaffen. Angesichts der zuletzt sinken­ den Flüchtlingszahlen können Kommunen zudem für Entspannung sorgen, wenn sie die frei werdenden Turnhallen wo nötig renovieren und möglichst zügig wieder für den Schul­ und Vereinssport zugäng­ lich machen. 86 Vgl. DStGB (2016): Deutschland umbauen – DStGB Bilanz 2015 /16 HANDLUNGSFELD 14 so können Kommunen anpacken: – Sicherheitskonzepte erarbeiten – Begegnungen ermöglichen – umfassend informieren – Akzeptanz schaffen via Social Media­Strategie – Turnhallen schnellstmöglich wieder freigeben © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. InStItut füR den öffentlIchen SektoR 15 Bei zahlreichen Themen, die die öffentliche Verwal­ tung und öffentliche Unternehmen betreffen, ist das Institut für den öffentlichen Sektor e.V. als forschende und publizistische Einrichtung und Think­Tank ein guter Ansprechpartner. Das Institut wird seit seiner Gründung 2005 von KPMG gefördert. Es verfolgt die Zielsetzung, sich an der Diskussion zur Verwaltungs­ modernisierung sowie an Diskursen zur Leitung und Kontrolle öffent licher Unternehmen aktiv zu beteiligen, eine Diskus sionsplattform für die beteiligten Akteure bereitzustellen sowie Ideengeber und Treiber der Ent­ wicklung zu sein. Wissenschaftliche Beiträge und Fachpublika­ tionen In Fachpublikationen und ­büchern unter Beteiligung des Instituts für den öffentlichen Sektor werden Analysen und Handlungsempfehlungen zu Trends und Herausforderungen im öffentlichen Sektor ver­ öffentlicht. Sie sind online kostenlos verfügbar unter www.publicgovernance.de. Beispiele sind: – „Der ‚Konzern Kommune‘ in der Krise?“ (2016, mit KPMG AG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft) – „Nachhaltige kommunale Finanzpolitik“ (2014, von Prof. Dr. Hannes Rehm) – „Kommunale Beschaffung im Umbruch“ (November 2013 und 2015 (Folgestudie), mit KPMG AG Wirt­ schaftsprüfungsgesellschaft) – „Wirkungsorientierte Steuerung in Nonprofit­Or ga­ nisationen“ (Mai 2013, mit Phineo gAG) – „Haushaltsmodernisierung in den Bundesländern – Vielfältige Reformpfade“ (Juni 2012, mit Finanzmi­ nisterium Nordrhein­Westfalen und Hertie School of Governance) Kooperation mit Wissenschaft und Praxis Das Institut kooperiert mit wissenschaftlichen Einrich­ tungen – etwa mit dem Lehrstuhl „Public and Financial Management“ an der Hertie School of Governance in Berlin. Darüber hinaus unterstützt es den gemeinsa­ men Studiengang „Executive Master of Public Admi­ nistration“ der Hertie School of Governance und der Universität Potsdam. Es kombiniert somit Lehre, For­ schung und Praxis zu einer innovativen und zielgerich­ teten Expertise. Publikationen und Fachbeiträge zur Modernisie­ rung von staat und Verwaltung Die Zeitschrift „PublicGovernance – Zeitschrift für öffentliches Management“ bietet viermal im Jahr Informationen für Entscheidungsträger in Politik, Ver­ waltung und öffentlicher Wirtschaft. Vorträge und Diskussionen mit Entscheidungs­ trägern Um seiner Eigenschaft als Forum für Austausch und Diskussion gerecht werden zu können, lädt das Insti­ tut die Abonnenten der Zeitschrift „PublicGovernance“ exklusiv zu Veranstaltungen – Diskussionsrunden, Symposien und Tagungen – ein. seminare und schulungsangebote Aufgrund der besonderen Herausforderungen eines Aufsichtsratsmandats in öffentlichen Unternehmen bietet das Institut für den öffentlichen Sektor speziell für diese Mandatsträger – aber auch für Geschäftslei­ tungen und politische Entscheidungsträger – Seminare und Schulungen an. Durch individuelle Schulungsan­ gebote konnten wir bereits Einrichtungen auf Bundes­ und Kommunalebene konkret helfen. Für eine leistungsstarke Verwaltung und öffentliche Wirtschaft Das Institut für den öffentlichen sektor DER HERAUSGEBER STELLT SICH VOR: © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten. Kontakt Institut für den öffentlichen sektor e.V. klingelhöferstraße 18 10785 Berlin dr. ferdinand Schuster Geschäftsführer t +49 30 2068 2060 de-publicgovernance@kpmg.com www.publicgovernance.de Autoren: christian Raffer nina kairies-lamp die enthaltenen Informationen sind allgemeiner natur und nicht auf die spezielle Situation einer einzelperson oder einer juristischen Person ausgerichtet. obwohl wir uns bemü hen, zuverlässige und aktuelle Informationen zu liefern, können wir nicht garantieren, dass diese Informa tionen so zutreffend sind wie zum Zeitpunkt ihres eingangs oder dass sie auch in Zukunft so zutreffend sein wer den. niemand sollte auf grund dieser Informationen handeln ohne geeigneten fachlichen Rat und ohne gründliche Analyse der betreffenden Situation. © 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e. V. Alle Rechte vorbehalten. Printed in Germany. http://www.publicgovernance.de