Policy Papers 4 Januar 2025 Carsten Kühl, Henrik Scheller Kommunale Klimaschutz- finanzierung auf neue Füße stellen: Einführung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe Zusammenfassung Für die Umsetzung von Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen neh- men die Kommunen eine Schlüsselrolle ein, es fehlt aber an Geld und Personal. Die Frage, mit welchen Finanzierungsinstrumenten diese beiden Aufgaben auf kommunaler Ebene trotzdem auf eine verlässliche und langfristige Basis gestellt werden können, steht schon seit einiger Zeit im Raum. Seit der Föderalismusre- form von 2006 darf der Bund den Kommunen gemäß Art. 84 Abs. 1 GG keine neuen Aufgaben mehr übertragen („Aufgabenübertragungsverbot“). Die Finan- zierungspflicht liegt dann bei den Ländern („Konnexitätsprinzip“). Eine direkte Fi- nanzierung durch den Bund ist nicht zulässig. Die Finanzierung von kommunalen Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaßnahmen erfolgt deshalb meist zeitlich befristetet über diverse Förderprogramme von Bund, Ländern und EU. Auf der Basis von makroökonomischen Schätzungen wird prognostiziert, dass ein Drittel der notwendigen gesamtgesellschaftlichen Investitionen und sogar 55 % der Bauinvestitionen von den Kommunen getätigt werden müssen. Auf kommunaler Ebene müssen jährlich rund 5,8 Mrd. Euro investiert werden, um die Klimaziele zu erreichen. Weitere rund 5,5 Mrd. Euro wären jährlich bis 2030 für Klimaanpas- sungsmaßnahmen in Städten, Landkreisen und Gemeinden erforderlich. Das vorliegende Policy Paper diskutiert die Vor- und Nachteile zweier möglicher Finanzierungsalternativen für den Klimaschutz in Kommunen einschließlich ihrer praktischen Anwendungsmöglichkeiten: die Einführung einer neuen Gemein- schaftsaufgabe und eine mögliche Umverteilung der Umsatzsteuereinnahmen zugunsten der Kommunen. Im Kern fokussiert diese Abwägung die Frage, wie die zur Verfügung stehenden Finanzmittel unter Berücksichtigung der jeweiligen Aufgabenkompetenzen von Bund und Ländern am effizientesten den Kommu- nen zugewiesen werden können und dabei gleichzeitig einen möglichst hohen Wirkungsgrad im Sinne einer Reduktion von Treibhausgasen erzielen. Beide Re- formansätze haben je eigene Vor- und Nachteile. Mit Blick auf die dringlich zu erzielenden Wirkungen im Bereich Klimaschutz auf kommunaler Ebene dürfte je- doch dem Ansatz einer neu zu institutionalisierenden Gemeinschaftsaufgabe der Vorrang einzuräumen sein. 2 1. Einleitung1 Die Finanzierung von kommunalen Klimaschutz- und Klimaanpassungsmaß- nahmen erfolgt in Deutschland zum weit überwiegenden Teil in Form zeitlich befristeter Projekte im Rahmen diverser Förderprogramme von Bund, Län- dern und EU. Damit werden die Potenziale zur Eindämmung des Klimawan- dels auf kommunaler Ebene bisher nicht hinreichend ausgeschöpft. Städte, Landkreise und Gemeinden können damit nur partiell zur Erreichung des Kli- maneutralitätsziels bis zum Jahr 2045 beitragen. Dabei haben sich das Aus- maß und die immer kürzere Sequenz an Schadensereignissen, die inzwi- schen selbst in Mitteleuropa und der Bundesrepublik durch den Klimawandel verursacht werden, in den letzten Jahren derart erhöht, dass der politische Handlungsdruck massiv gestiegen ist (Scheller & Raffer, 2022). So verweisen unzählige Studien darauf, dass der Anstieg der globalen Durchschnittstem- peratur aufgrund anthropogener Treibhausgasemissionen derzeit die größte Gefahr für die Stabilität fragiler Ökosysteme einschließlich der sozialen Ge- meinschaften darstellt. Bis zum Jahr 2017 äußerte sich der von Menschen gemachte Klimawandel in einem Temperaturanstieg von rund einem Grad Celsius im Vergleich zum vorindustriellen Niveau (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC], 2023; IPCC, 2018, 2022). Inzwischen bestätigen jedoch verschiedene Studien, dass sich der Klima- wandel deutlich schneller vollzieht als noch vor wenigen Jahren gedacht. Da damit die Überschreitung der 1,5-Grad-Grenze innerhalb der kommenden Jahre immer wahrscheinlicher wird, droht auch das Umschlagen unumkehr- barer „tipping points“ mit drastischen Negativfolgen für Natur und Mensch (Forster et al., 2023; Lamboll et al., 2023; Masson-Delmotte et al., 2018; McKay et al., 2022). Klimaschutz ist damit zu einem wesentlichen Aufgaben- feld der Politik auf allen staatlichen Ebenen avanciert (Duit et al., 2016). Die Notwendigkeit einer inter- bzw. supranationalen Klimapolitik ist dabei kaum noch umstritten (Franzius 2022). Inzwischen sprechen allerdings zahlreiche Gründe dafür, dass auch Kommunen eine wesentliche Rolle bei Fragen des Klimaschutzes und der Klimaanpassung spielen sollten. So sind urbane Räume beispielsweise für mehr als 70 % des globalen Treibhausgasaussto- ßes verantwortlich (Otto et al., 2021; Rosenzweig et al., 2010). Gleichzeitig befinden sich Städte häufig an Flüssen oder an der Küste bzw. sind dicht be- baut und daher bei Extremwetterereignissen wie Starkregen, Flut oder Hitze besonders vulnerabel. Schließlich kennen Kommunalverwaltungen und poli- tische Akteure auf der lokalen Ebene sowohl die örtlichen Infrastrukturen als auch die Bedarfe und Bedürfnisse der Bevölkerung besonders gut und soll- ten darum in der Lage sein, die notwendigen Transformationserfordernisse zu moderieren (Evans et al., 2006). In Deutschland haben sich inzwischen viele Kommunen auf den Weg ge- macht: Dabei bilden Klimaschutzkonzepte, Klimanotstandsbeschlüsse und entsprechende Haushaltsansätze (als Teil von Nachhaltigkeitshaushalten) den Rahmen für die Umsetzung diverser Maßnahmen vor Ort. Auch Bund und Länder unterstützen die Klimaaktivitäten von Landkreisen, Städten und Gemeinden mit einer Vielzahl an Programmen. Nachdem das Bundesverfas- sungsgericht im November 2023 das zweite Nachtrags-haushaltsgesetz 2021 für nichtig erklärt hat, mit dem der Bund 60 Mrd. Euro an Kreditermäch- tigungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie aus dem Kernhaushalt 1 Das vorliegende Policy Paper stützt sich im Wesentlichen auf die Machbarkeitsstudie „Gemeinschaftsaufgabe kommunaler Klimaschutz“, die die beiden Autoren im Auftrag der Klima-Allianz Deutschland e. V. gefertigt haben und die im April 2024 der Öffent- lichkeit vorgestellt wurde (www.difu.de/18406). http://www.difu.de/18406 3 2021 in die Rücklage des Energie- und Klimafonds (EKF) – heute Klima- und Transformationsfonds (KTF) – überführt hatte, musste die Finanzierung einer Vielzahl bereits geplanter und budgetierter Klimaschutzmaßnahmen neu or- ganisiert werden (BT-Drucksache 20/300 vom 13.12.2021). Um das Ziel der Klimaneutralität bis 2045 zu erreichen, dürfen Handlungs- potenziale – insbesondere auch in kleinen und mittleren Kommunen – nicht ungenutzt bleiben. Gleichzeitig lässt sich eine derartige Transformation nicht mehr alleine mit einer Unzahl an Förderprogrammen von Bund und Ländern administrieren (Deutscher Städtetag [DST], 2023). Um die erforderlichen fi- nanziellen Ressourcen möglichst rasch, effizient und zielgenau „auf die Straße“ zu bringen, braucht es einen Mix an Policies sowie geeignete Trans- ferkanäle zwischen den föderalen Ebenen, mit denen sich jeweils kurz-, mit- tel- und langfristig entsprechende Maßnahmen realisieren lassen. Das zentrale Argument des vorliegenden Policy Papers hebt deshalb darauf ab, dass Bund, Länder und Kommunen mit einer neuen möglichen Gemein- schaftsaufgabe Klimaschutz gehalten wären, ihre politisch-administrativen Steuerungsbemühungen zu diesem Thema stärker zu fokussieren und zu bündeln. So müssten beispielsweise vor Ort – noch stärker als bisher – fach- übergreifend konkrete Planungen dazu vorgenommen werden, in welchem Umfang künftig Finanzmittel erforderlich sind sowie effizient und priorisiert einzusetzen wären, um z. B. in den Kommunen eigene Klima-neutralitätsziele in einem politisch festzusetzenden Zeitraum zu erreichen. Die Ermittlung die- ser künftigen Bedarfe wäre aber auch wiederum für die Abschätzung der Mit- telgesamtbedarfe und ihre Verteilung im föderalen Mehrebenensystem von zentraler Bedeutung, um eine Abkehr von der bisherigen Input-Logik födera- ler Klimaschutzaktivitäten einzuleiten, die nur allzu oft erratisch nach Haus- halts- und Förderprogrammlage ohne hinreichendes Wirkungsmonitoring erfolgt (Bundesrechnungshof, 2022, 2023a, 2023b; Geschäftsstelle Exper- tenrat für Klimafragen [ERK], 2022). Eine effektive lokale Klimasteuerung auf kommunaler Ebene wird allerdings nur dann möglich sein, wenn dafür auch die notwendigen finanziellen Res- sourcen von Bund und Ländern zur Verfügung gestellt werden (DST, 2021). Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden zwei mögliche Finanzierungs- alternativen für den Klimaschutz in Kommunen in ihren praktischen Anwen- dungsmöglichkeiten analysiert und in ihren Vor- und Nachteilen diskutiert: die Einführung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe und eine mögliche Um- verteilung der Umsatzsteuereinnahmen zugunsten der Kommunen. Diese Diskussion muss in einem größeren Kontext verortet werden, der in dem vor- liegenden Policy Paper nur punktuell angerissen werden kann. Dazu zählen u. a. die sehr grundlegenden Fragen nach den klimapolitischen Handlungs- notwendigkeiten und -möglichkeiten, den (ordnungspolitischen) Instrumen- ten sowie den Zeithorizonten, in denen die öffentliche Hand handeln sollte, um Klimaschutzmaßnahmen effizient und effektiv mit Blick auf die Eindäm- mung der inzwischen zeitkritischen Negativentwicklungen der Klimakrise vo- ranzutreiben. Bei der Frage Gemeinschaftsaufgabe versus Umsatzsteuerverteilung geht es jedoch darum, wie die zur Verfügung stehenden Finanzmittel unter Berück- sichtigung der jeweiligen Aufgabenkompetenz am effizientesten den Kom- munen zugewiesen werden können. Das vorliegende Policy Paper be- schränkt sich dabei auf Finanzierungsfragen des kommunalen Klimaschut- zes – wohl wissend, dass Fragen der Klimaanpassung in den Städten und Gemeinden ebenfalls immer dringlicher werden. Da jedoch die Anpassungs- notwendigkeiten an den Klimawandel oft noch deutlich stärker als der Klima- schutz regionalen und kommunalen Gegebenheiten unterliegen, aus den https://dserver.bundestag.de/btd/20/003/2000300.pdf 4 auch in finanzieller Hinsicht ganz unterschiedliche Betroffenheiten resultie- ren, erfolgt hier die entsprechende Fokussierung. 2. Gemeinschaftsaufgaben: verfassungsrechtliche und politökonomische Grundlagen Gemeinschaftsaufgaben zeichnen sich durch eine geteilte bzw. gemischte Fi- nanzierung bestimmter staatlicher Aufgaben aus, an der Bund, Länder und Kommunen mit je unterschiedlichen Anteilen beteiligt sind (Hellermann, 2012). Die Gemeinschaftsaufgaben sind im Grundgesetz in den Art. 91a bis e GG nor- miert und unterscheiden sich in ihrer Zielsetzung deutlich von der Intention des Finanzausgleichs zwischen Bund und Ländern einschließlich der Umsatzsteu- erverteilung. Art. 91a GG ermöglicht dabei eine strukturpolitisch motivierte Mitwirkung des Bundes „bei der Erfüllung von Aufgaben der Länder, wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist“. Dies ist bei- spielsweise zur „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ sowie zur „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ möglich. Dabei ist die Unterstützung auf die Behebung von regionalen Strukturschwächen mit- tels einer investiven Förderung der gewerblichen Wirtschaft, Landwirtschaft und entsprechender Infrastrukturen gerichtet. Das Instrument der Gemeinschaftsaufgaben wurde im Rahmen der „Großen Finanzverfassungsreform“ von 1969 im Grundgesetz verankert. Die politöko- nomischen Überlegungen, die den Anlass zu dieser Reform gaben, wurden nachhaltig durch die makroökonomischen Überlegungen des Keynesianis- mus inspiriert. In den 1960er-Jahren dominierte in der Wissenschaft das Postulat einer globalen finanz- und haushaltswirtschaftlichen Steuerung ein- schließlich einer möglichst breiten Abstimmung von Investitionsvorhaben al- ler staatlichen Ebenen. Den Anlass für diese Ausrichtung der Finanz- und Wirtschaftspolitik gaben die gesamtwirtschaftliche Lage der Bundesrepub- lik, die erstmalig in der Nachkriegszeit durch rezessive Entwicklungstenden- zen geprägt war. Diesem Trend versuchte der Gesetzgeber mit der grundge- setzlichen Institutionalisierung von wirtschafts- und finanzpolitischen Pla- nungs- und Koordinierungs-mechanismen zu begegnen. Die dazu erforder- liche Kooperation von Bund und Ländern wurde dabei allgemein höher be- wertet als der mit den Mischfinanzierungstatbeständen des Grundgesetzes verbundene Eingriff in die haushaltspolitische Autonomie von Ländern und Kommunen. Die Bündelung der Investitionstätigkeiten von Bund und Län- dern im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben wurde als Alternative zu der zuvor bereits praktizierten „Fonds- und Dotationswirtschaft“ angesehen (Kommission für die Finanzreform, 1966, 14 f.). Der originäre Kompetenzbereich und die ausschließliche Aufgaben-zuständig- keit der Länder gemäß Art. 30 und Art. 70 Abs. 1 GG bleibt von der Mitfinanzie- rungskompetenz des Bundes im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben formal unberührt. Denn die Durchführung und administrative Abwicklung der Ge- meinschaftsaufgaben ist allein Sache der Länder. Sie allein haben auch poten- zielle Folgekosten von Förderprojekten zu tragen, deren initiale Anschubfinan- zierung vom Bund zu 50 % im Falle der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) und zu 60 bzw. 70 % im Falle der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küsten- 5 schutzes“ (GAK) übernommen wird. Die inhaltliche Ausformung der Gemein- schaftsaufgaben erfolgt in einfachen Bundesgesetzen. Darin werden jeweils die allgemeinen Grundsätze und Fördertatbestände, die Förderungsarten, der gemeinsame Koordinierungsrahmen sowie der Koordinierungsausschuss so- wie die Berichts-pflichten und die Finanzierung geregelt. Sowohl die GRW als auch die GAK weisen unverkennbar eine struktur-politi- sche Förderkomponente auf. So sieht beispielsweise der Koordinierungsrah- men der GRW „gewerbliche Investitionen, Investitionen in die kommunale wirtschaftsnahe Infrastruktur sowie nichtinvestive Aktivitäten und weitere Maßnahmen zur Steigerung der Standortattraktivität und der Wettbewerbs- fähigkeit einschließlich bestimmter Aspekte der regionalen Daseinsvor- sorge“ vor (Koordinierungsrahmen GRW, 2023). Bereits in den vergangenen Jahren hat der Gesetzgeber ökologische Aspekte in der Förderung der bei- den Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91a GG explizit gestärkt. So sieht bei- spielsweis § 2 Abs. 1 GAK vor: „Dabei sind die Ziele und Erfordernisse der Raumordnung, Landesplanung, des Umwelt- und Naturschutzes, der Land- schaftspflege sowie des Tierschutzes zu beachten.“ Im Koordinierungsrah- men der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschafts- struktur“ wird seit dem 1. Januar 2023 das Ziel „Transformationsprozesse hin zu einer klimaneutralen und nachhaltigen Wirtschaft beschleunigen“ (Koor- dinierungsrahmen GRW, 2023, 5) explizit genannt. Ein wichtiges Charakteristikum der Gemeinschaftsaufgaben bildet die ge- meinsame Planung der finanziellen Mittelvergabe durch den Bund und die Gesamtheit der Länder in sogenannten Planungs- bzw. Koordinierungsaus- schüssen. So sieht beispielsweise § 5 Abs. 1 des GRWG vor: „Für die Be- schlussfassung über den gemeinsamen Koordinierungsrahmen (…) bilden die Bundesregierung und die Landesregierungen einen Koordinierungsaus- schuss. Ihm gehören der Bundesminister für Wirtschaft und Energie als Vor- sitzender sowie der Bundesminister der Finanzen und eine Ministerin (Sena- torin) jedes Landes an; jedes Mitglied kann sich vertreten lassen. Die Stim- menzahl des Bundes entspricht der Zahl aller Länder. Jedes Land hat eine Stimme.“ Beschlüsse sind dabei mit den Stimmen des Bundes und der Mehrheit der Stimmen der Länder zu treffen. Die Planungs- bzw. Koordinie- rungsausschüsse erstellen zur Durchführung der jeweiligen Gemeinschafts- aufgaben einen sog. Koordinierungsrahmen (GRW) bzw. einen Rahmenplan (GAK), mit denen investive Fördervorhaben mit einer Laufzeit von drei Jahren gefördert werden. Dabei ist eine Förderung im Rahmen der Gemeinschaft- aufgaben nur in den Grenzen einer regional klar abgesteckten Förderge- bietskulisse möglich. Diese wird in periodischen Abständen auf Basis eines Indikatorenmodells aktualisiert. Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen stehen seit ihrer verfassungs- rechtlichen Verankerung in der Kritik, da sie in ihrer vertikalen Wirkung einen „Störimpuls“ des in Art. 104a Abs. 1 GG normierten Konnexitätsprinzips dar- stellen (Füchsel, 1985, 8). Danach haben Bund und Länder „gesondert die Ausgaben“ zu tragen, „die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben erge- ben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt“. Im theoretischen Idealzustand sollten danach Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenbefugnis der einzelnen bundesstaatlichen Ebenen kongruent sein („Prinzip der institu- tionellen und fiskalischen Äquivalenz“) (Blankart, 2017). Darüber hinaus wird vor allem der Zielerreichungsgrad der Gemeinschaftsaufgaben im Verhältnis zu ihrem administrativen Aufwand hinterfragt – zumal sie aus demokratie- und föderalismustheoretischer Perspektive noch dazu bedenkliche Wirkun- gen hinsichtlich der Eigenstaatlichkeit der Länder entfalten (Burmeister et al., 1993, 11; Korioth, 1997, 436 mit weiteren Verweisen). Denn die Finanzie- rungsverbünde zwischen Bund und Ländern, die die Gemeinschaftsaufga- ben begründen, haben die Tendenz zur Politikverflechtung im deutschen 6 Bundesstaat wesentlich befördert (Scharpf et al., 1976; Scheller & Schmid, 2008). Vor dem Hintergrund der meist negativ beschriebenen Folgen der Po- litikverflechtung steht die Frage möglicher Reformen im Bereich der Gemein- schaftsaufgaben und Finanzhilfen des Bundes seit langem auf der politi- schen Agenda (Scharpf et al., 1976). Dass Mischfinanzierungen wie die Gemeinschaftsaufgaben – trotz aller Kritik – in der Verfassungspraxis offenbar als ein adäquater Finanzierungsansatz angesehen werden, zeigt die Renaissance dieses Instruments in den Jahren nach den Beratungen der gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur „Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ in den Jah- ren 2003/2004. Scheinbar braucht es in der Bundesrepublik – wie auch in anderen Föderalstaaten – finanzielle Transferkanäle, die mit einer solchen gemischten Finanzierung sowohl ein gewisses Maß an Eigenverantwortung der Bundespartner wahren als auch vertikalen Abhängigkeiten von Ländern und Kommunen – zumindest in formaler Hinsicht – vorbeugen. 3. Umsatzsteuerverteilung: verfassungsrechtliche Grundlagen Die Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen bildet den zentralen Dreh- und Angelpunkt der deutschen Finanzverfassung. Auch wenn die Aufkommensverteilung dem Grundsatz nach in der Verfassung normiert wurde, so bleiben doch die Details einer einfachgesetzlichen Rege- lung vorbehalten. Dies macht die Umsatzsteuerverteilung so attraktiv auch für kurzfristige Anpassungen. Die Verteilung des Aufkommens aus der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern wird als sog. „Deckungsquotenverfahren“ bezeichnet (Art. 106 Abs. 3 GG). Es fungiert als Bindeglied zwischen dem Steuerverteilungssys- tem und dem Bund-Länder-Finanzausgleich. Bund und Länder haben da- nach „im Rahmen ihrer laufenden Einnahmen (...) gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben“. Wenn „sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen des Bundes und der Länder wesentlich anders entwickelt“, sind die entsprechenden Anteile eigentlich neu festzusetzen (Art. 106 Abs. 4 GG). Seit 1998 erhalten die Kommunen als Ausgleich für den Wegfall der Gewerbekapitalsteuer ebenfalls eine prozentuale Beteiligung am Auf- kommen der Umsatzsteuer. Betrug diese Beteiligung ursprünglich 2,2 % des Umsatzsteueraufkommens des Bundes, liegt sie seit dem Jahr 2020 auf- grund der abgeschafften Verrechnung zuvor vorgenommener Vorwegab- züge inzwischen bei 1,99 % des Umsatzsteuergesamtaufkommens (Bundes- ministerium der Finanzen [BMF], 2023a, 1). Diese Beteiligung der Kommu- nen an der Umsatzsteuer ist sogar verfassungsrechtlich abgesichert. Ein- schlägig hierfür ist Art. 106 Abs. 5a GG, der vorsieht: „Die Gemeinden erhal- ten ab dem 1. Januar 1998 einen Anteil an dem Aufkommen der Umsatz- steuer. Er wird von den Ländern auf der Grundlage eines orts- und wirt- schaftsbezogenen Schlüssels an ihre Gemeinden weitergeleitet. (…)“. Im Ge- gensatz zu den anderen Gemeinschaftssteuern hat der Grundgesetzgeber das Beteiligungsverhältnis von Bund, Ländern und Kommunen an der Um- satzsteuer nicht im Grundgesetz, sondern im Finanzausgleichsgesetz bzw. im Gemeindefinanzreformgesetz festgeschrieben und damit als flexibles In- strument der Finanzverfassung konzipiert. 7 Diese Entwicklung des kommunalen Anteils an der Umsatzsteuer korreliert mit der Entwicklung der Umsatzsteueranteile von Bund und Ländern. Diese weisen in den letzten Jahren und Jahrzehnten eine Verschiebung zugunsten der Länder auf (BMF, 2023b, S. 83–85; Bundesrechnungshof, 2023b, S. 9). Alleine in den Jahren 2008 bis 2022 reduzierte sich der gesetzlich normierte Anteil des Bundes an der Umsatzsteuer von 42,6 auf 38,8 % (Entwicklung des tatsächlichen Anteils unter Berücksichtigung aller Vorabzüge und Festbe- träge: von 54,4 auf 48,5 %), während der gesetzlich normierte Anteil der Län- der von 39,5 auf 42,2 % (Entwicklung des tatsächlichen Anteils unter Berück- sichtigung aller Vorabzüge und Festbeträge: von 43,6 auf 48,7 %) stieg (BMF, 2023b, 85). Zu einer Rückverlagerung eines ganzen oder sogar mehrerer Prozentpunkte an den Bund ist es in der Vergangenheit dabei bisher nicht gekommen, weswegen Bund und Länder seit etwa 20 Jahren vor allem so- genannte Vorabzüge vom Umsatzsteuergesamtaufkommen zugunsten von Ländern und Kommunen im Finanzausgleichsgesetz festschreiben, die meist zeitlich befristet und zum Teil auch degressiv ausgestaltet sind. Mit diesem Ansatz ist das Deckungsquotenverfahren von Bund und Ländern zur Neujus- tierung der Umsatzsteueranteile inzwischen jedoch faktisch ausgehebelt worden (Woisin, 2008). Daraus resultiert eine gewisse Statik, da beide Seiten Sorge vor einem dauerhaften Verlust entsprechender Anteile haben. Dies ist nicht unproblematisch, da die zentrale Stellung des Deckungsquotenverfah- rens in der deutschen Finanzverfassung eigentlich finanzföderale Flexibilität an der Schnittstelle zwischen den verschiedenen Regelkreisläufen gewähr- leisten sollte. Denn das Berechnungsverfahren, das bei der Ermittlung der Deckungsansprüche von Bund und Ländern angewendet werden soll (Deu- bel, 2000), berücksichtigt die fiskalischen Ausgleichswirkungen sämtlicher Verteilungs- und Umlagemechanismen der Finanzverfassung. Entsprechend konfliktträchtig sind deshalb die Verhandlungen zur Umsatzsteuerverteilung in der Vergangenheit immer wieder gewesen. 4. Gemeinschaftsaufgabe versus Umsatzsteuerverteilung: kriteriengestützte Abwägung Im Folgenden sollen die Vor- und Nachteile der beiden hier analysierten Op- tionen zur Stärkung einer Klimaschutzfinanzierung auf kommunaler Ebene entlang einschlägiger politökonomischer Kriterien diskutiert werden. 4.1 Subsidiaritätsprinzip Gemäß dem Subsidiaritätsprinzip wird die Kompetenz (Aufgabenverantwor- tung) in föderalen Staaten zunächst immer auf der untersten staatlichen Ge- bietskörperschaftsebene vermutet. Gemäß der Maxime „So dezentral wie möglich, so zentral wie nötig“ soll die nächsthöhere Ebene erst dann einbe- zogen werden, wenn eine effiziente(re) Aufgabenerfüllung auf der niedrigeren Ebene nicht gelingt. Das Subsidiaritätsprinzip korrespondiert mit dem ord- nungspolitischen Paradigma der sozialen Marktwirtschaft, wonach dezent- rale Entscheidungen zu einer bestmöglichen Ressourcenallokation in Anleh- nung an die Präferenzen der Bürgerinnen und Bürger führen. Dies bedingt, dass Nutznießer und Zahler der öffentlichen Leistungserstellung – möglichst weitgehend – übereinstimmen sollten („Prinzip der fiskalischen Äquivalenz“) (Olson, 1969). 8 Mit Blick auf die Initiierung, Durchführung und Finanzierung von Klima- schutzmaßnahmen bedeutet dies, dass Kommunen vor allem dann entschei- den und finanzieren sollten, wenn der Nutzen von Klimaschutzmaßnahmen nur ihren Bürgerinnen und Bürger zugutekommt. In diesem Fall, der bei Kli- maschutzmaßnahmen nur äußerst selten auftreten dürfte, sollten notwen- dige Ausgaben der Kommunen für Klimaschutz aus sog. eigenen Einnahmen finanziert werden. Der kommunale Anteil an der Umsatzsteuer als Gemein- schaftssteuer stellt eine solche eigene Einnahme dar, während die Mittel, die einer Kommune für Klimaschutzmaßnahmen z. B. im Rahmen von (gemischt finanzierten) Förderprogrammen zugewiesen würden, als zweckgebundene Zuweisung keine eigene Einnahme darstellen. Allokationspolitisch ist eine Fi- nanzierung aus Eigenmitteln, also aus der Umsatzsteuer oder anderen origi- nären Steuereinnahmen der Kommunen, nur dann vorteilhaft, wenn von der getätigten oder der unterlassenen Klimaschutzmaßnahme keine räumlichen externen Effekte (sog. „Spillover-Effekte“) ausgehen (Tullock, 1969). Für die (wenigen) Klimaschutzmaß-nahmen, die keine räumlich externen Effekte er- zeugen, wäre – gemäß dem Subsidiaritätsprinzip – eine Umsatzsteuervertei- lung zugunsten der Kommunen einer Finanzierung im Rahmen einer Ge- meinschaftsaufgabe vorzuziehen. In aller Regel profitiert aber die gesamte Gesellschaft von Klimaschutzmaßnahmen in den Kommunen, und eine Ge- meinschaftsaufgabe würde dem Subsidiaritätsprinzip eher entsprechen. 4.2 Prinzip der fiskalischen Äquivalenz Das ökonomisch begründete Prinzip der fiskalischen Äquivalenz verlangt bei der öffentlichen Leistungserstellung eine Kongruenz zwischen Nutznießern so- wie Kosten- und Entscheidungsträgern (Musgrave et al., 1985; Olson, 1969). Das Prinzip ist allokationspolitisch begründet und soll dazu dienen, dass den Nutznießern von einzelnen öffentlichen Leistungen (zumindest kollektiv) auch entsprechende Kosten angelastet werden. Das verfassungsrechtlich begrün- dete Konnexitätsprinzip, wonach eine staatliche Ebene, die über eine Aufga- benkompetenz verfügt, auch für ihre Finanzierung zuständig sein soll, zielt in die gleiche Richtung (Blankart, 2017; Brümmerhoff & Büttner, 2018). Klimaschutzmaßnahmen lassen sich in ihren Wirkungen nur in wenigen Fäl- len lokal begrenzen. Der Nutzen von Klimaschutzmaßnahmen einzelner Kommunen ist eher gering, wenn andere Kommunen nicht entsprechend o- der ähnlich handeln. Insoweit wäre auch die Bereitschaft, solche Leistungen mit Eigenmitteln zu finanzieren, relativ gering, solange nicht erwartet werden kann, dass andere Kommunen ähnlich handeln. Ohne eine kollektive bzw. ebenenübergreifende Verabredung oder eine Aufgabenübertragung auf eine höhere Ebene ist davon auszugehen, dass weniger Klimaschutzaktivitäten durchgeführt werden als wohlfahrtstheoretisch (gesamtgesellschaftlich) wünschenswert wäre. Oder anders gewendet: Es wird weniger für den Klima- schutz ausgegeben, als es auch aus ökonomischer Sicht klimapolitisch sinn- voll wäre. Dieser Kontext ähnelt dem aus der Spieltheorie bekannten sog. Ge- fangenendilemma (Olson, 1977). Mit der Umsatzsteuerverteilung als Finanzierungsinstrument für kommunal nicht in ihren Wirkungen eingrenzbare Klimaschutzmaßnahmen müsste eine (relativ strikte) Regulierung durch höhere Gebietskörperschaftsebenen ein- hergehen, um die gewünschte Mittelverwendung sicherzustellen. Dagegen sind Gemeinschaftsaufgaben darauf angelegt, im nationalen Rahmen einen Interessenausgleich und eine Internalisierung räumlicher externer Effekte herbeizuführen (Coase, 1960; Tullock, 1969). Ohne eine weitere Differenzie- rung (siehe Kap. 4.3 und 4.4: Ökologisch-ökonomische Effizienz und Ökolo- gisch-soziale Effizienz) sind beide Finanzierungs-instrumente grundsätzlich geeignet, dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz Rechnung zu tragen. Der 9 scheinbar höhere kommunale Grad an Autonomie bei der Umsatzsteuer müsste allerdings durch eine zweckgerichtete Mittelbindung für den Klima- schutz wieder konterkariert werden. 4.3 Ökologisch-ökonomische Effizienz Öffentliche Mittel sollen dort eingesetzt werden, wo sie die größte (klimapoli- tische) Wirksamkeit entfalten. Ökonomisch ausgedrückt: Die vorhandenen Mittel sollten dort verausgabt werden, wo sie am stärksten zur Reduktion von Treibhausgasemissionen beitragen. Abweichend von einer Mittelverteilung für Klimaschutzinvestitionen auf die jeweiligen Gebietskörperschaften nach der Einwohnerzahl, kann die ökologische Effizienz z. B. erhöht werden, wenn die Mittel dorthin fließen, wo ein eingesetzter Euro zur Vermeidung oder Ab- sorption von CO2-Emissionen den höchsten Nutzen erzielt. Die Verteilung der Umsatzsteuer richtet sich grundsätzlich nach der Einwoh- nerzahl. Abweichungen sind möglich, z. B. bei der Verteilung des kommuna- len Anteils in Anlehnung an das Aufkommen aus der früheren Gewerbekapi- talsteuer bei der Verteilung des kommunalen Anteils oder durch sog. Vor- wegabzüge. Eine ggf. gebotene sachliche Differenzierung und Revidierbar- keit der interkommunalen Mittelverteilung lässt sich damit dennoch nur schwer erreichen. Eine Förderung im Rahmen einer Gemeinschaftsaufgabe oder anderer Förderprogramme kann grundsätzlich differenzierter ausge- staltet und innerhalb kürzerer Zeitabstände verändert bzw. angepasst wer- den. Das Kriterium der ökologisch-ökonomischen Effizienz wird deshalb von einer neuen Gemeinschaftsaufgabe besser als von einer veränderten Um- satzsteuerverteilung erfüllt. 4.4 Ökologisch-soziale Effizienz Die Verteilung der Mittel soll gewährleisten, dass sie dort eingesetzt werden, wo sie die größte ökologische Wirksamkeit erzielen (Brümmerhoff & Büttner, 2018; Musgrave et al., 1985), unabhängig von der Finanzkraft einer Gebiets- körperschaft. Finanzschwache Kommunen, in denen z. B. aufgrund vorhan- dener Vermeidungspotenziale ökologisch besonders wirksame Maßnahmen umgesetzt werden könnten, werden ceteris paribus ohne eine soziale Diffe- renzierung der Förderung – d. h. ohne eine Differenzierung der Förderung nach der Finanzkraft – ihre Potenziale nicht ausschöpfen, weil sie die notwen- digen komplementären Finanzmittel nicht aufbringen können oder wollen. Die grundsätzliche Verteilung der Umsatzsteuer nach der Einwohnerzahl (siehe oben) lässt die Finanzkraft der Länder zunächst unberücksichtigt. Eine Differenzierung nach Finanzkraft ist zwar der innerstaatlichen Verteilung von Steuermitteln nicht fremd. Sie ist aber i. d. R. der vertikalen Steuerverteilung nachgelagert und erfolgt erst im Bund-Länder-Finanzausgleich. Eine solche schematische Pro-Kopf-Verteilung lässt keine weitere soziale oder struktur- politisch motivierte Differenzierung der Mittelvergabe zu, wie sie jedoch bei der Gemeinschaftsaufgabe möglich ist. Eine Mittelvergabe unter regionalen Gesichtspunkten kann zudem – im Gegensatz zur Umsatzsteuerverteilung – einfacher mit dem Kriterium der ökologischen Effizienz kombiniert werden. Eine Differenzierung der zu vergebenden Mittel nach der Finanzkraft einer Gebietskörperschaft gelingt besser im Rahmen einer Gemeinschaftsauf- gabe als bei der Umsatzsteuerverteilung. 10 4.5 Nutzung spezifischer dezentraler Kompetenzen Eine Begründung für dezentrale Aufgabenkompetenz ist die vermutete bes- sere Kenntnis der spezifischen Situation vor Ort (Blankart, 2017; Kirsch, 1977), die wiederum eine effizientere Leistungserstellung ermöglicht. Wenn z. B. die Minderung der CO2-Emissionen einer Kommune im Verkehrsbe- reich um x % oder die Reduktion des klimaschädlichen Energieverbrauchs in kommunalen Gebäuden um y % eine politische Vorgabe wäre, könnte man unter Effizienzgesichtspunkten der Kommune die Entscheidung überlassen, mit welchen Maßnahmen sie diese Ziele erreichen will. Voraussetzung ist, dass sie entsprechende rechtliche Zuständigkeiten übertragen bekommen hat, um diese Ziele auch zu erreichen, z. B. das Recht, über die Einführung von Tempo 30 im Straßenverkehr zu entscheiden oder zugunsten einer klima-neutralen Wärmeversorgung auf aufwändige Maßnahmen zur Wärme- dämmung zu verzichten. Soweit Mittel für die Erreichung solcher Ziele pauschal zugewiesen werden, was durchaus sinnvoll ist, um Anreize für eine effiziente Zielerreichung zu schaffen, funktioniert das grundsätzlich sowohl im Rahmen der Umsatzsteu- erverteilung als auch der Gemeinschaftsaufgaben. Eine Differenzierung der Mittelzuweisung nach ökonomischen Kriterien (höchster Grenznutzen) und sozialen Kriterien (finanzschwache Kommunen müssen befähigt werden) ge- lingt leichter im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe. Die Nutzung spezifi- scher dezentraler Kompetenzen zur Erreichung eines vorgegebenen Zieles kann durch eine Gemeinschaftsaufgabe differenzierter und damit effizienter erreicht werden. 4.6 Rechtliche und administrative Umsetzung Die rechtliche Umsetzung gelingt bei einfachgesetzlichen Änderungen ceteris paribus leichter als bei einer verfassungsrechtlichen Änderung. Unter admi- nistrativen Gesichtspunkten ist ein hohes Maß an Flexibilität wünschenswert. Die Umsatzsteuerverteilung kann einfachgesetzlich geändert werden, die Ein- führung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe bedarf einer Verfassungsände- rung und einer einfachgesetzlichen Ausführungsbestimmung. Alle rechtlichen Veränderungen, sowohl die der Umsatzsteuer-verteilung als auch der Gemein- schaftsaufgabe, bedürfen der Zustimmung des Bundesrates und somit einer breiten Unterstützung in der Regel über Koalitionsgrenzen hinaus. Die gesetzgeberische Hürde für den ersten Umsetzungsschritt liegt bei der Gemeinschaftsaufgabe insgesamt aber erkennbar höher als bei einer Anpas- sung der Umsatzsteuerverteilung. Bezieht man die Kriterien der Differenzier- barkeit und Revidierbarkeit (siehe Kap. 4.3: Ökologisch-ökonomische Effizi- enz) mit in die Betrachtung ein, hat eine Gemeinschaftsaufgabe wiederum Vorteile. Dies wird deutlich, wenn man die Rechtskonstruktion der Gemein- schaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur als „Blau- pause“ für eine Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Klimaschutz“ nimmt. Das Ausführungsgesetz bei der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ ist mit neun Paragrafen ausgesprochen schlank formuliert. Die eigentlichen Ausführungsbestimmungen sind im sog. gemeinsamen Koordinierungsrahmen festgelegt. Dieser wird untergesetz- lich im Koordinierungsausschuss, in dem alle beteiligten Gebietskörper- schaften vertreten sind, verabschiedet und verändert. Eine solche rechtliche Konstruktion bietet langfristig ein hohes Maß an administrativer Flexibilität. Unter der Voraussetzung, dass im Grundsatz ein breiter politischer Konsens besteht, Klimaschutz rechtlich entweder als Gemeinschaftsaufgabe oder 11 über Umsatzsteueranteile für die Kommunen zu etablieren, ist die Gemein- schaftsaufgabe unter administrativen Aspekten besser geeignet. 4.7 Fiskalische Kriterien Für die Kommunen ist die Lösung fiskalisch am günstigsten, die eine mög- lichst hohe Mitfinanzierung der von ihnen verpflichtend zu leistenden Ausga- ben für Klimaschutz gewährleistet. Unterstellt man für einen gegebenen Zeit- raum eine feste Summe x, die für kommunale Klimaschutzmaßnahmen auf- gebracht werden soll, lässt sich dieser Betrag grundsätzlich sowohl bei der Umsatzsteuerverteilung als auch bei einer Gemeinschaftsaufgabe gleicher- maßen auf Bund, Länder und Kommunen verteilen. Bei der Umsatzsteuerverteilung entscheidet die Umverteilung von Bund- und/oder Länder-Anteilen zugunsten der Kommunen über die Gesamthöhe und das Aufteilungsverhältnis. Bei der Gemeinschaftsaufgabe kann dies im Wege der dreistufigen Rechtskonstruktion festgelegt werden (siehe Kap. 4.6: Rechtliche und administrative Umsetzung). Der Vorteil der Gemeinschafts- aufgabe liegt zudem darin, die Finanzierung von spezifischen Aufgaben bzw. Investitionsformen flexibel an Veränderungsnotwendigkeiten anpassen zu können. Das Umsatzsteueraufkommen ist zwar dynamisch, d. h. es steigt i. d. R. bei positivem Wirtschaftswachstum an. Es könnte aber auch durch eine Umsatzsteuerreform, wie z. B. eine Einführung weiterer ermäßigter Steuersätze, zurückgehen. Anders gewendet: Die Finanzierung spezifischer Aufgaben lässt sich nur in der Ausgangssituation ungefähr mit dem dafür er- forderlichen Finanzbedarf in Übereinstimmung bringen. Ansonsten kann die Volatilität des Umsatzsteueraufkommens immer wieder zu Formen der Un- ter- bzw. Überdeckung bei Bund und Ländern führen. Dieses Problem ist je- doch jeder Umverteilung der Umsatzsteuer immanent, die aufgrund sich ver- ändernder Ausgabenbelastungen der föderalen Ebenen vorgenommen wird. Mit den sog. Vorwegabzügen bei der Umsatzsteuerverteilung lässt sich die- ses Problem allerdings umgehen. Fiskalisch kann man beide Alternativen in der Ausgangssituation in etwa gleich ausgestalten (Gesamtbetrag und verti- kale Aufteilung des Finanzierungsvolumens). Die flexible Anpassung an Ver- änderungen spricht wiederum für die Gemeinschaftsaufgabe. 4.8 Politische Umsetzbarkeit Einfacher politisch durchsetzbar sind immer solche Maßnahmen, bei denen es zwischen den politischen Parteien, den Koalitionspartnern in der Bundesregie- rung und zwischen den Verfassungsorganen Bundestag und Bundesrat einen breiten Konsens gibt. Die Antworten auf die Frage nach der politischen Durch- setzbarkeit sind spekulativ, weil sich politische Konstellationen und Machtver- hältnisse im föderalen System rasch verändern können. Gerade bei fiskalisch relevanten Maßnahmen kommt hinzu, dass häufig „Pakete geschnürt werden“. Das heißt, dass vermeintlich sachfremde Tatbestände das Ergebnis beeinflus- sen können. Wenn man unterstellt, dass Bund und Länder grundsätzlich bereit sind, die Kommunen beim Klimaschutz (finanziell) zu unterstützen, spricht zu- nächst die niedrigschwelligere gesetzliche Umsetzung (siehe Kap. 4.6: Recht- liche und administrative Umsetzung) für eine einfachere politische Durchsetz- barkeit bei der Umsatzsteuerverteilung. Das parlamentarische Verfahren einer nur einfachgesetzlichen Umsetzung dürfte, trotz Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesrates, auch deutlich schneller vonstattengehen als eine Verfas- sungsänderung mit nachfolgenden Rechtsakten. 12 Auf der kommunalen Ebene dürfte es gewisse Präferenzen für die Umsatz- steuerverteilung geben, weil ungebundene Mittel aus dem Umsatz-steuerge- samtaufkommen auf den ersten Blick einen höheren Grad an Autonomie bei der Mittelverwendung versprechen. Um die erwünschten ökologischen Wir- kungen zu erzielen (siehe Kap.4.3: Ökologisch-ökonomische Effizienz), müssten sie allerdings durch regulatorische Vorgaben von Bund und Län- dern arrondiert werden, was die Freiheitsgrade bei der Mittelverwendung wiederum einschränkt. Finanzschwache Kommunen dürften der Gemein- schaftsaufgabe mehr abgewinnen können, weil die soziale Differenzierung einfacher ist (siehe Kap. 4.4: Ökologisch-soziale Effizienz). Unterm Strich dürfte eine Veränderung der Umsatzsteuer-verteilung zugunsten der Kom- munen politisch leichter durchsetzbar sein als die Einführung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe. 4.9 Beitrag zur Herstellung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse Betrachtet man das Ziel, gleichwertige Lebensverhältnisse zu schaffen – nicht in der engen verfassungsrechtlichen Auslegung des Art. 72 Abs. 2 GG, sondern als politische Zielsetzung wie sie beispielsweise in der Koalitions- vereinbarung für die auslaufende Legislaturperiode enthalten war –, kann man feststellen, dass die finanzielle Ausstattung einer Kommune ebenso wie die örtliche Umweltqualität maßgebliche Determinanten für die Erreichung dieses Zieles darstellen. Eine Kommune mit geringerer Finanzkraft hat es ceteris paribus schwerer, ihre klimapolitischen Verpflichtungen zu erfüllen. Das gleiche gilt für Kom- munen, die überproportional große klimapolitische Anstrengungen unter- nehmen müssen oder sollten, aber die hierfür notwendige Finanz-ausstat- tung sich an der Bevölkerungszahl orientiert. In beiden Fällen würden sich die ökologischen Lebensverhältnisse gegenüber anderen Kommunen ver- schlechtern, es sei denn, man verwendet die vorhandenen Finanzmittel stär- ker für klimapolitische Maßnahmen. Dies müsste dann aber in den meisten Fällen zulasten anderer Aufgaben der Daseinsvorsorge gehen, da Klima- schutz und Klimaanpassung nach wie vor zum Kanon der freiwilligen Aufga- ben der Kommunen zählen. Der negative Effekt auf die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse würde sich dann aber verlagern. Wenn es unterschiedli- che Betroffenheiten und Unterschiede in der kommunalen Finanzkraft in der Ausgangssituation gibt, kann das theoretisch von beiden Instrumenten be- rücksichtigt werden. Die notwendigen Differenzierungen sind bei der Ge- meinschaftsaufgabe deutlich einfacher und zielgenauer möglich (z. B. ähn- lich dem Koordinierungsausschuss und dem Koordinierungsrahmen bei der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“) als bei der Umsatzsteuer, bei der stärker pauschaliert werden müsste. Die Gemeinschaftsaufgabe ist deshalb besser als die Umsatzsteuerverteilung geeignet, auf der kommunalen Ebene dem Postulat gleichwertiger Lebens- verhältnisse Rechnung zu tragen. 4.10 Abschließende Bewertung und Schlussfolgerungen Eine vertikale Neuverteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund, Ländern und Kommunen ist politisch leichter umzusetzen als die Einführung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe, weil sie – im Gegensatz zur Gemeinschaftsaufgabe – einfachgesetzlich beschlossen werden kann. Da die Mittel ungebunden an 13 die Kommunen fließen, sind diese grundsätzlich frei in der Entscheidung, wo- für sie die zusätzlichen Einnahmen verwenden. Möchten Bund und Länder sichergehen, dass die Mittel für Klimaschutzmaßnahmen auf der kommuna- len Ebene verwendet werden, müssen sie entsprechende gesetzliche Rege- lungen erlassen, die die Kommunen verpflichten, die zusätzlichen Mittel für Klimaschutz zu verwenden. Da die Umsatzsteuer grundsätzlich nach der Ein- wohnerzahl verteilt wird, der klimapolitische Finanzbedarf aber nicht mit der Einwohnerzahl korreliert, kommt es tendenziell nicht zu einer bedarfsgerech- ten Mittelverteilung. Ebenso berücksichtigt die Verteilung nach der Einwoh- nerzahl nicht die unterschiedliche Finanzkraft der Kommunen. Durch Umver- teilung des Umsatzsteueraufkommens über Vorabbeträge kann dies theore- tisch korrigiert werden. Das Instrument der Verteilung nach Vorabbeträgen wurde in der finanzpolitischen Praxis zwar häufig eingesetzt, es ist aber ei- gentlich ein systemfremdes Element bei der vertikalen Steuerverteilung (Woisin, 2008). Die Einführung einer Gemeinschaftsaufgabe bedarf einer verfassungsän- dernden Zweidrittelmehrheit, einer einfachgesetzlichen Regelung sowie Ausführungsbestimmungen, die von einem Koordinierungsausschuss in ei- nem Koordinierungsrahmen festgelegt werden. Dies ist legislativ und admi- nistrativ aufwändiger als die Neuaufteilung des Umsatzsteuer-aufkommens. Allerdings weist die Gemeinschaftsaufgabe vor allem auf langfristige Sicht Vorteile gegenüber der Umsatzsteuerverteilung auf: Die Mittel können gezielt dort eingesetzt werden, wo sie die größte ökologi- sche Wirksamkeit entfalten. Bei der Mittelverteilung kann die Finanzkraft ei- ner Kommune berücksichtigt werden, so dass eine ökologisch effiziente Mit- telverwendung nicht an der unzureichenden Finanzkraft scheitert. Dies trägt dem Postulat gleichwertiger Lebensverhältnisse Rechnung, das auch durch die regionale Verteilung der Umweltqualität determiniert wird. Schließlich kann die Finanzierung im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe so ausgestal- tet werden, dass positive räumliche externe Effekte, die mit Klimaschutzmaß- nahmen einhergehen, internalisiert werden. Oder anders gewendet: Es kann verhindert werden, dass Klimaschutzmaßnahmen nicht oder in zu geringem Ausmaß vorgenommen werden, als dies unter Effizienzgesichtspunkten wünschenswert wäre, weil eine Kommune, die Maßnahmen ergreift, von de- nen auch die Bewohnerinnen und Bewohner einer anderen Kommune profi- tieren, dafür finanziell kompensiert werden kann. Wenn ein politischer Konsens für eine effizientere Klimaschutzpolitik der Kom- munen besteht, sollte auch die notwendige Zweidrittelmehrheit für die Einfüh- rung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe kein Ausschlusskriterium mehr sein. Die Gemeinschaftsaufgabe bietet die notwendige Flexibilität, die man für eine ökonomisch und ökologisch effiziente Ausgestaltung – auch unter Berücksich- tigung der Finanzkraft der Kommunen – benötigt. Der Koordinierungsaus- schuss und der Koordinierungsrahmen mögen als schwerfällig und bürokra- tisch erscheinen. Sie sind aber andererseits die Voraussetzung dafür, die För- derbedingungen flexibel und effizient auszugestalten. Schließlich ermöglicht diese Struktur, dass die Kommunen als letztlich ausführende Gebietskörper- schaften in die Entscheidungsprozesse – beispielsweise durch ihre Verbands- vertretungen – einbezogen werden. Vor dem Hintergrund der diskutierten po- litökonomischen Kriterien ist die Etablierung einer Gemeinschaftsaufgabe so- wohl aus finanzwissenschaftlichen wie auch aus klimaschutzpolitischen Grün- den einer Neuverteilung der Umsatzsteuer vorzuziehen. 14 5. Politische Handlungsempfeh- lungen zur Ausgestaltung einer Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Klimaschutz“ Die hier problematisierten Eigenarten von Umsatzsteuerverteilung und Ge- meinschaftsaufgaben geben bereits Hinweise darauf, wie eine neue Gemein- schaftsaufgabe Klimaschutz ausgestaltet werden könnte. Zwar wiegt das Momentum der Mischfinanzierung mit Blick auf die selbstbestimmten Ge- staltungsmöglichkeiten von Ländern und Kommunen durchaus schwer, weil damit beispielsweise formal nur investive Zwecke förderfähig sind. Denn an- ders als beispielsweise Anpassungen und Verbesserungen in der allgemei- nen Finanzausstattung von Ländern und Kommunen, etwa im Wege einer Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile, können Förderzuschüsse und - darlehen im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben formal nicht für die Finan- zierung des oft so dringend benötigten Personals genutzt werden. Anderseits stellt die verfassungsrechtliche Verankerung der Gemeinschaftsaufgaben – anders als Förderprogramme, die vom Grundsatz her meist zeitlich befristet sind – ein Kontinuitätsversprechen dar, das für potenzielle Fördermittelneh- mer ein gewisses Maß an Planungssicherheit eröffnet, selbst wenn ein Rechtsanspruch auf Förderung (bisher) nicht besteht. Zur Ausgestaltung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Klima- schutz“ werden deshalb folgende Empfehlungen formuliert: Verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 91a Abs. 1 Nr. 3 GG Mit Blick auf das immer dringlicher werdende politische Handlungsfeld „Kli- maschutz“, das in der Verfassung bislang im Wesentlichen nur mittelbar in den Art. 20a, 72 und 74 GG adressiert wird, ließe sich mit einer grundgesetz- lich zu institutionalisierenden Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Klima- schutz“ anerkennen, dass es zur Erreichung der völkerrechtlich bindenden Klimaziele des Pariser Klimaabkommens im föderalen Binnen-verhältnis ebenenübergreifender Anstrengungen bedarf. Denn der Logik der bestehenden Gemeinschaftsaufgaben folgend, wäre auch eine neue Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Klimaschutz“ im Grundgesetz zu verankern. Dazu braucht es eine verfassungsändernde Zwei- drittelmehrheit von Bundestag und Bundesrat. Für die konkrete Verankerung einer entsprechenden Gemeinschaftsaufgabe bieten sich deshalb zwei Op- tionen an (siehe hierzu auch: Rodi, 2023, 328-329; Verheyen & Hölzen, 2022). Entweder ließe sich Art. 91a GG um einen weiteren Fördertatbestand („3. Un- terstützung von Maßnahmen des Klimaschutzes in Kommunen“) ergänzen. Alternativ wäre – wie in der jüngeren Vergangenheit wiederholt praktiziert – die Ergänzung des Abschnitts VIII a. des Grundgesetzes um einen eigenstän- digen Art. 91f GG denkbar („Bund und Länder können zur Durchführung und Finanzierung von Klimaschutzmaßnahmen in den Kommunen zusammen- wirken“). Eine Ergänzung des Art. 91a GG würde anerkennen, dass auch mit ebenenübergreifenden Anstrengungen im Rahmen einer neuen Gemein- schaftsaufgabe „Klimaschutz“ ein Beitrag zur Verwirklichung des Leitbilds ei- ner „Verbesserung der Lebensverhältnisse“ zu leisten ist. Gleichzeitig könnte eine neue Gemeinschaftsaufgabe so auch als Referenz auf das Klimaurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 2021 verstanden werden, in dem aus Art. 20a GG in Verbindung mit Art. 2 GG eine Pflicht zur „Herstel- 15 lung von Klimaneutralität“ sowie eine „Schutz-pflicht des Staates“ ein- schließlich einer „Verpflichtung, Leben und Gesundheit vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen“ abgeleitet wird (BVerfGE 157, 30-177, Leit- sätze). Ein eigenständiger Art. 91f GG hätte hingegen den Vorteil, dass der Gesetzgeber in der Formulierung noch etwas freier wäre und sich von der in Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 und 2 GG verwandten Formel von der „Verbesserung der … “ lösen könnte, die in Verbindung mit der Formulierung „von Maßnah- men des Klimaschutzes in Kommunen“ sowohl kompetenzrechtlich als auch sprachlich nicht ganz konsistent wäre. Erfordernis einer einfachgesetzlichen Flankierung Eine Grundgesetzänderung müsste durch die Verabschiedung eines einfa- chen Bundesgesetzes flankiert werden. In Analogie zur GRW oder der GAK könnte es sich hierbei um ein „Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe ‚Un- terstützung von Maßnahmen des Klimaschutzes in Kommunen‘“ (UMK-Ge- setz – UMKG) handeln. In diesem Gesetz wären allgemeine Grundsätze so- wie Maßgaben zu den Förderungsarten, dem gemeinsamen Koordinierungs- rahmen, einem Koordinierungsausschuss, den Durch-führungs- und Unter- richtungspflichten, der Finanzierung sowie zu etwaigen Rückzahlungs- und Verzinsungspflichten der Bundesmittel und dem Inkrafttreten zu normieren. „Bund-Länder-Koordinierungsrahmen“ Eine weitere inhaltliche Konkretisierung einer solchen neuen Gemeinschafts- aufgabe müsste dann in einem von Bund und Ländern gemeinsam zu erar- beitenden und zu verabschiedenden „Koordinierungs-rahmen“ erfolgen. Da- rin wären u. a. Ausführungen zu Zielen, Rechtsgrundlagen und zur Durchfüh- rung der Förderung, zum Gegenstand und zu Grundsätzen der Förderung, zu Förderarten und -verfahren, Förder-voraussetzungen, förderfähigen Vorha- ben, Förderhöchstsätzen, zur Beihilfeintensität und zum Eigenbeitrag der Fördermittelempfänger, zur Mittelbereitstellung, Vollzugskontrolle, Bewirt- schaftung der Bundesmittel sowie zum Berichtswesen und zu Veröffentli- chungspflichten etc. erforderlich. Neuer Koordinierungsausschuss: Kommunale Spitzenverbände als gleichberechtigte Partner an den Tisch holen Für die Steuerung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe Klimaschutz muss ein Koordinierungsausschuss eingerichtet werden, in dem Bund und Länder pa- ritätisch vertreten sind. Zuständigkeitshalber würden in diesem Gremium ak- tuell der Bundesminister für Wirtschaft und Klimaschutz sowie der Bundes- minister der Finanzen den Bund vertreten. Die Länder würden ihre für Klima- schutz und Klimaanpassung zuständigen Umweltministerinnen und Umwelt- minister in den Koordinierungsausschuss entsenden. Da mit einer neuen Ge- meinschaftsaufgabe im Wesentlichen Klimaschutzmaßnahmen der Kommu- nen adressiert werden sollen, sollten die Kommunalen Spitzenverbände (Deutscher Städtetag, Deutscher Städte- und Gemeinde-bund sowie Deut- scher Landkreistag) ebenfalls in diesem Koordinierungsausschuss vertreten sein. Auf diese Weise könnten kommunale Belange direkt in der fortlaufen- den Weiterentwicklung einer solchen Gemeinschaftsaufgabe – und hier ins- besondere der Förderziele und -gegenstände – Berücksichtigung finden. Au- ßerdem könnte so der vielfach anzutreffenden Kritik der Kommunen begeg- net werden, dass die Auflage neuer Förderprogramme nur allzu oft an den eigentlichen Bedarfen der Städte, Landkreise und Gemeinden vorbeigehe (Scheller et al., 2021). Sollte den Kommunalen Spitzenverbänden auch ein Stimmrecht im Koordinierungsausschuss eingeräumt werden, so müsste die 16 sonst gängige Mehrheitsregel in den Koordinierungs- bzw. Planungsaus- schüssen der Gemeinschaftsaufgaben modifiziert werden. Denn in den be- stehenden Gemeinschaftsaufgaben darf der Bund nicht überstimmt werden. Aus Erfahrungen lernen: Koordinierungsverfahren verschlanken Der administrative Koordinierungsaufwand im Rahmen der bestehenden Gemeinschaftsaufgaben sollte möglichst schlank gehalten werden. Die Ab- wicklung des Förderprozesses wäre dabei – wie auch bei den anderen Ge- meinschaftsaufgaben – im Wesentlichen über die Länder abzuwickeln. Die Mittelverteilung und Vergabe von Förderzuschüssen an Kommunen sollte sich dabei an den Kriterien der ökologisch-ökonomischen Effizienz und der Finanzkraft orientieren. Beide Kriterien stellen die zentralen Vorteile gegen- über einer möglichen Neuverteilung des Umsatzsteueraufkommens dar, da sie mit Blick auf das übergeordnete Ziel des Klimaschutzes – die notwendige Reduktion von Treibhausgasemissionen – auf die Wirkungen bzw. Wirkungs- potenziale abstellen. Insofern sollte auch auf eine aufwändige und indikato- rengestützte Definition einer Fördergebietskulisse bei einer neuen Gemein- schaftsaufgabe „Kommunaler Klimaschutz“ verzichtet werden. Das Antrags- sowie das Verwendungsnachweisverfahren für potenzielle För- dermittelempfänger sollten bundeseinheitlich, schlank und in digitalisierter Form organisiert werden. Das zentrale Verteilungs- und Vergabe-kriterium von Fördermitteln sollte die Hebung möglichst weitreichender Wirkungspo- tenziale von Klimaschutzmaßnahmen bilden. Für die neue Gemeinschafts- aufgabe sollten – wie auch bei den anderen Gemeinschaftsaufgaben – eine begleitende Evaluierung sowie ein Wirkungsmonitoring der jahresbezoge- nen Gesamtaufwendungen sichergestellt werden. Nur so lässt sich eine po- litische Steuerungswirkung erzeugen – insbesondere wenn nicht nur ge- plante Inputs, sondern auch tatsächliche Outcomes und Impacts ermittelt werden und entsprechend aggregierte Erkenntnisse zu den Klimaschutz- bemühungen der Kommunen ins Verhältnis zur Emissions-entwicklung der anderen föderalen Ebenen sowie der privaten Sektoren gesetzt werden. Inhaltliche Konkretisierung und Förderschwerpunkte Für die inhaltliche Konkretisierung und die Definition etwaiger Förderschwer- punkte bieten sich drei Optionen an, die sich sowohl bezüglich ihrer inhaltli- chen Eingriffstiefe als auch ihrer finanziellen Dimension deutlich unterschei- den und alleine politisch zu bestimmen wären. Kombinationsmöglichkeiten scheinen dabei durchaus denkbar: 1. Förderung von Kommunen (und Unternehmen) bei der Erarbeitung von klimaschutzbezogenen Strategien, Potenzialanalysen und Monitoring- systemen einschließlich der periodischen Durchführung von THG-Bilan- zierungen. 2. Förderung politisch vordefinierter Klimaschutzmaßnahmen mit investi- vem Schwerpunkt in Kommunen mit einem besonders hohen Wirkungs- grad bezüglich der Reduktion von THG-Emissionen. 3. Wirkungsorientierte Vergabe von Förderpauschalen zur autonomen Um- setzung von Klimaschutzmaßnahmen in Kommunen. 4. Mit Option 1 würde die Institutionalisierung einer neuen Gemeinschafts- aufgabe Kommunaler Klimaschutz genutzt werden, um damit einen mög- lichst flächendeckenden Ausbau der strategischen Kompetenzen in 17 Kommunen zu fördern (so auch: Kenkmann et al., 2022).2 Dazu sollten – neben der Erstellung von (standardisierten) Klimaschutz- und Klimaan- passungskonzepten – beispielsweise auch die Beauftragung und Durch- führung von Solarpotenzial- bzw. Dachflächenpotenzialanalysen, Wind- potenzialanalysen und die Erstellung von Energienutzungsplänen etc. zählen. Aber auch die Förderung von Vulnerabilitätsanalysen, Starkre- gen- und Hochwasserschutzkonzepten u. Ä. wäre denkbar (Hagelstange et al., 2021). Ein besonderes Augenmerk sollte dabei auf die Kopplung bzw. Integration von Strategien gerichtet werden, um einer Inflation städ- tischer Strategien vorzubeugen. Im Sinne einer wirkungs-orientierten Strategiebildung sollten darüber hinaus der Aufbau von flankierenden Monitoring- und Steuerungsinstrumenten förderfähig gemacht werden und ggf. entsprechende Planungsbudgets vorgesehen werden. Dazu zählt an erster Stelle die Förderung einer systematischen und standardi- sierten THG-Bilanzierung durch die Kommunen. Bund, Länder und Kom- munen müssten sich hierzu in einem neu einzurichtenden Koordinie- rungsausschuss einer Gemeinschaftsaufgabe auf einen für alle Ebenen verbindlichen Standard verständigen, um so nicht nur eine interkommu- nale Vergleichbarkeit zu befördern, sondern auch die Aggregation von Daten der einzelnen föderalen Ebenen zu ermöglichen. Würden sich Bund und Länder im Rahmen einer neuen Gemeinschaftsauf- gabe Kommunaler Klimaschutz für die Förderung politisch vordefinierter Kli- maschutzmaßnahmen (Option 2) entscheiden, müsste zunächst definiert werden, was unter „investiven Klimaschutzmaßnahmen“ zu verstehen wäre. Grundsätzlich regeln das für Bund und Länder gleichermaßen geltende Haushaltsgrundsätzegesetz (§ 10 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 HGrG), aber auch die Bundeshaushaltsordnung (§ 13 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 BHO) sowie der sog. Gruppierungsplan, was unter Investitionen in der kameralen Haushaltsfüh- rung des Bundes und der Mehrzahl der Länder zu subsumieren ist. Die dort enumerativ aufgeführten Ausgaben der Hauptgruppen 7 („Baumaßnah- men“) und 8 („Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsförde- rungsmaßnahmen“) sind im haushaltsrechtlichen Sinn Investitionen. Förder- fähige kommunale Klimaschutzinvestitionen wären demnach investive Aus- gaben, die auf die Reduktion des Treibhausgasausstoßes abzielen. Eine sol- che Definition wäre anschlussfähig an das Klimaschutzgesetz des Bundes vom 12. Dezember 2019, wonach gilt: „Bis zum Jahr 2045 werden die Treib- hausgasemissionen so weit gemindert, dass Netto-Treibhausgasneutralität erreicht wird. Nach dem Jahr 2050 sollen negative Treibhausgasemissionen erreicht werden.“ (§3 Abs. 2 KSG) Zwar gibt das Klimaschutzgesetz des Bun- des klare Reduktionsziele aus. Allerdings lassen sich daraus keine unmittel- baren gesetzlichen Vorgaben für Länder und Gemeinden ableiten (Wickel, 2020). Das sogenannte Berücksichtigungsgebot gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 KSG begründet bundesrechtlich jedoch eine allgemeine Vorbildfunktion, wo- nach Träger öffentlicher Aufgaben – also auch Kommunen – Belange des Kli- maschutzes bei ihren Planungen und Entscheidungen zu berücksichtigen haben (Schink, 2021). Daraus lässt sich schließen, dass auch Kommunen bei 2 Die Entwicklung kommunaler Klimaschutzkonzepte durch eigens einzustellende Kli- maschutzmanagerinnen und -manager ist bereits seit Jahren über die Richtlinie zur Förderung von Klimaschutzprojekten im kommunalen Umfeld („Kommunalrichtlinie“ (KRL)) als Teil der Nationalen Klimaschutzinitiative (NKI) förderfähig. Der Vorteil einer Überführung dieser Förderlinie in eine neue Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Kli- maschutz“ bestünde – neben einer finanziellen Aufstockung – in der gemeinschaftli- chen Koordination durch Bund, Länder und Kommunen und dem damit zum Ausdruck kommenden Anspruch, Klimaschutz möglichst flächendeckend und systematisch in den Kommunen vorantreiben zu wollen – nicht zuletzt auch verstanden als Beitrag zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im gesamten Bundesgebiet. 18 ihren Investitionen die Belange des Klimaschutzes im Sinne einer THG-Min- derung berücksichtigen sollen. Aus dieser Definition ließe sich dann ein Ka- talog an möglichen Klimaschutzinvestitionen der Kommunen ableiten. Dabei wäre auf eine inhaltliche Fokussierung und ein Mindestmaß an Standardisie- rung zu achten, um auch den Koordinationsaufwand beherrschbar zu halten. Zentrales Auswahlkriterium sollte auch hier vor allem der Wirkungsgrad möglicher Klimaschutzmaßnahmen im Sinne des ökologisch-ökonomischen Effizienzkriteriums sein. Mit Blick auf die Dringlichkeit, die inzwischen mit Blick auf die Erreichung der Pariser Klimaziele in ihrer Konkretisierung durch das Klimaschutzgesetz des Bundes und der Länder besteht, sollten also Maßnahmen mit hohen und raschen CO2-Einsparpotenzialen priorisiert wer- den. Die Definition investiver Förderschwerpunkte könnte zudem – wie auch bei den anderen Gemeinschaftsaufgaben – in periodischen Abständen wis- senschaftlich evaluiert sowie politisch überprüft und nachjustiert werden. Auf diese Weise ließe sich technologischen Neuerungen Rechnung tragen, die in diesem Politikfeld eine besondere Dynamik aufweisen. Option 3 bildet den weitreichendsten Ansatz zur inhaltlichen Ausgestaltung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Klimaschutz“, da sie auf eine wirkungsorientierte Vergabe von Förderpauschalen zur autonomen Um- setzung von Klimaschutzmaßnahmen in den Kommunen abstellt. Einen ent- sprechenden Ansatz hat der Deutsche Städtetag erstmals 2022 mit seinem Konzept „Finanzierung des kommunalen Klimaschutzes effizient, effektiv und flexibel gestalten“ vorgelegt (DST, 2023). Kernelemente dieses Ansatzes sind eine Pauschalierung, eine strikte Wirkungsorientierung und langfristige Ver- stetigung sowie eine Flexibilisierung der kommunalen Klimaschutzförderung durch Bund und Länder. Auf diese Weise soll eine Abkehr von der Vielzahl an technisch und administrativ kleinteiligen Förderprogrammen vollzogen wer- den, die die autonomen Gestaltungs-möglichkeiten der Kommunen inzwi- schen zu stark einschränken und sich meist auch durch eine zu geringe Inno- vationsoffenheit auszeichnen. Zu diesem Zweck schlägt der Deutsche Städ- tetag vor, dass jede Kommune in der Bundesrepublik ein festes Budget an Fördermitteln für mindestens zehn Jahre erhält, das von Bund und Ländern gemeinsam finanziert werden soll. Aus diesem Budget kann die Kommune dann eigene Projekte finanzieren. Dabei wird die „Fördersumme für ein Pro- jekt weder in Abhängigkeit von den Projektkosten festgelegt, noch wird ein fester Förderbetrag pro Maßnahme festgelegt“. Stattdessen „wird für jedes Projekt die voraussichtliche Klima-wirksamkeit quantifiziert (z. B. Höhe ein- gesparter CO2-Emission), die Fördersumme für ein Projekt ist das Produkt von Klimawirksamkeit und einem vom Bund festgelegten Förderbetrag je Einheit“ (DST, 2023, 4). Die Aufteilung der Bundesmittel auf die Länder sollte – anders als vom Deutschen Städtetag vorgeschlagen – jedoch nach Finanz- kraft und/oder Klimabetroffenheit erfolgen. Die Höhe der einzelnen Kommu- nalbudgets müssen dann die Länder festlegen. Dazu wären entsprechende Verteilungsschlüssel zu entwickeln – ebenfalls unter Berücksichtigung von Indikatoren wie der Einwohnerzahl, der Finanzkraft und klimaschutzrelevan- ter Rahmenbedingungen der Kommunen. Über deren verbindliche Festle- gung könnte dann in einem Koordinierungsausschuss einer neuen Gemein- schaftsaufgabe Klimaschutz entschieden werden. Auf Basis des ihnen so zur Verfügung gestellten Budgets müssten die Kom- munen Maßnahmen entwickeln, zu denen bei Stellung des Förderantrags bei den Ländern ein Nachweis zur Abschätzung der Klimawirksamkeit beizubrin- gen wäre. Wie auch bei anderen Förder-programmen würde die Erstattung der Kosten nach Vollzug der gesamten Maßnahme bzw. einzelner Teilmaß- nahmen erfolgen. Die Überlegung im Modell des Deutschen Städtetages, eine Kombinationsmöglichkeit bzw. eine wechselseitige Komplementärför- 19 derung verschiedener Förderprogramme zuzulassen (DST, 2023, 6), ist so- wohl aus politökonomischer Perspektive als auch aus Sicht des Bundes problematisch – selbst wenn eine Doppel-förderung explizit ausgeschlossen wird. Denn dabei besteht immer die Gefahr, dass die Förderziele der einzel- nen Programme verwässert werden. Ähnlich problematisch ist auch die Überlegung, den Städten 10 % ihres kommunalen Förderbudgets als sog. „Innovationsbudget“ zuzugestehen – also für die Realisierung von Maßnah- men und Technologien, die beispielsweise noch in der Entwicklung sind oder noch über keine hinreichende Marktreife verfügen. Ein solches Innovations- budget wäre mit der Grundlogik der Gemeinschaftsaufgaben nicht verein- bar, da kein Nachweis über die Klimawirksamkeit vorliegt. Kommunalen Kofinanzierungsanteil möglichst niedrig halten, um An- reize für finanzschwache Kommunen zu setzen. Die Gemeinschaftsaufgaben in ihrer bestehenden Form basieren auf ei- ner gemeinschaftlichen Finanzierung von Bund, Ländern und Kommu- nen. Insofern wäre die Kofinanzierungsfrage auch im Falle einer neuen Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Klimaschutz“ zu klären. Für finanz- schwache Kommunen sollten die Anreize für eine Mittel-beantragung im Rahmen einer solchen neuen Gemeinschaftsaufgabe – wie auch in ande- ren Förderprogrammen – möglichst hoch sein. Dies spricht für einen möglichst niedrigen Kofinanzierungsanteil. Die Kofinanzierungspflicht hängt natürlich auch an den Förderarten bzw. -formen, die für eine neue Gemeinschaftsaufgabe gewählt würden. Wie auch bei den beiden ande- ren Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und b GG empfiehlt sich eine mögliche Förderung auf Zuschuss-, Darlehens-, Zinszuschuss- und Bürgschaftsbasis. Um Klimaschutz in den Kommunen möglichst breitflä- chig zu forcieren, bietet es sich an, dass zumindest auch öffentliche Un- ternehmen, wie Stadtwerke, kommunale Eigenbetriebe, Anstalten des öf- fentlichen Rechts etc., förderfähig werden sollten. Bestehende Förderprogramme in neue Gemeinschaftsaufgabe über- führen Im Sinne eines vertikal integrierten und ebenenübergreifenden Klima- schutzes sollten in die neue Gemeinschaftsaufgabe „Klimaschutz“ suk- zessive Haushaltsmittel überführt werden, die in der Vergangenheit über eine Vielzahl an Einzelprogrammen in Klimaschutz- und auch Klimaan- passungsmaßnahmen – beispielsweise aus dem Klima- und Transforma- tionsfonds (KTF) – geflossen sind. Das Moment der gemeinsamen Planung von Bund und Ländern in einem fachübergreifend zusammengesetzten Koordinierungsausschuss unter Einbeziehung der Kommunen könnte einen Beitrag zur zielgenaueren Mittelverwendung leisten. Zumindest verspräche die Zusammenführung von fach- sowie finanz- und haushaltspolitischen Zuständigkeiten im Institut der Gemeinschaftsaufgabe eine Stärkung auch der Klima-zustän- digen auf kommunaler Ebene, die wegen der Freiwilligkeit dieser städti- schen Aufgabe nicht selten über eine eher schwache Stellung in Politik und Verwaltung verfügen. 20 Autoren Prof. Dr. Carsten Kühl ist promovierter Volkswirt und Honorarprofessor für Volks- wirtschaftslehre und Finanzwissenschaft an der Deutschen Universität für Verwal- tungswissenschaften in Speyer. Seit 2018 leitet er das Deutsche Institut für Urbanis- tik. Nach mehrjährigen Tätigkeiten am Institut für Finanzwissenschaft der Univer- sität Mainz und in verschiedenen Ministe- rien arbeitete er als Staatssekretär im Wirtschafts- und Verkehrsministerium so- wie als Minister für Finanzen und Bauen der rheinland-pfälzischen Landesregie- rung. Seine Forschungsschwerpunkte sind öffentliche Finanzen und Wohnungs- politik. E-Mail: kuehl@difu.de Dr. Henrik Scheller studierte Politikwis- senschaften und wurde 2004 an der Freien Universität Berlin mit einer Arbeit über die Reform des Bund-Länder-Finanz- ausgleichs promoviert. Seit 2015 ist er Leiter des Teams „Wirtschaft, Finanzen und Nachhaltigkeitsindikatorik” am Deut- schen Institut für Urbanistik. In dieser Funktion verantwortet er eine Vielzahl in- terdisziplinärer Projekte zur kommunalen Finanz- und Haushaltswirtschaft – meist in Verbindung mit Fragen der öffentlichen Investitionstätigkeit und Infrastrukturpla- nung. Henrik Scheller ist Mitherausgeber des „Jahrbuchs für öffentliche Finanzen”, einem transdisziplinären Publikations- und Workshopprojekt an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Verwaltung. E-Mail: scheller@difu.de Literatur Blankart, C. B. (2017). Öffentliche Finan- zen in der Demokratie: Eine Einführung in die Finanzwissenschaft (9. Aufl.). Franz Vahlen. https://doi.org/10.15358/ 9783800653485 Brümmerhoff, D. & Büttner, T. (2018). 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(2025). Kommunale Klimaschutzfinanzierung auf neue Füße stellen: Einführung einer neuen Gemeinschaftsaufgabe. (Difu Policy Papers Nr. 4). Deutsches Institut für Urbanistik. https://doi.org/10.34744/difu-policy-papers-2025-4 Der Text dieser Publikation, bis auf Zitate sowie selbst erstellte Abbildungen und Tabellen, wird unter der Lizenz Creative Commons Namensnennung 4.0 International (CC BY 4.0) veröffentlicht. Den vollständigen Lizenztext finden Sie unter: https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de mailto:difu@difu.de https://doi.org/10.34744/difu-policy-papers-2025-4 https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de 1. Einleitung 2. Gemeinschaftsaufgaben: verfassungsrechtliche und politökonomische Grundlagen 3. Umsatzsteuerverteilung: verfassungsrechtliche Grundlagen 4. Gemeinschaftsaufgabe versus Umsatzsteuerverteilung: kriteriengestützte Abwägung 4.1 Subsidiaritätsprinzip 4.2 Prinzip der fiskalischen Äquivalenz 4.3 Ökologisch-ökonomische Effizienz 4.4 Ökologisch-soziale Effizienz 4.5 Nutzung spezifischer dezentraler Kompetenzen 4.6 Rechtliche und administrative Umsetzung 4.7 Fiskalische Kriterien 4.8 Politische Umsetzbarkeit 4.9 Beitrag zur Herstellung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse 4.10 Abschließende Bewertung und Schlussfolgerungen 5. Politische Handlungsempfehlungen zur Ausgestaltung einer Gemeinschaftsaufgabe „Kommunaler Klimaschutz“ Autoren Literatur Impressum