Heft 22: Stehen wir vor einem System- wechsel in der Wasserver- und Abwasserentsorgung? Sektorale Randbedingungen und Optionen im stadttechnischen Transformationsprozess Gesamtbericht des Analysemoduls „Stadt- technik“ im Forschungsverbund netWORKS Matthias Koziol Antje Veit Jörg Walther Impressum Autoren Prof.-Dr.-Ing. Matthias Koziol Dipl.-Ing. Antje Veit Dipl.-Ing. Jörg Walther Brandenburgische Technische Universität Cottbus (BTU) unter Mitarbeit von Katrin Pietzsch Herausgeber Forschungsverbund netWORKS www.networks-group.de Diese Veröffentlichung basiert auf Forschungsarbeiten im Verbundvorhaben „Sozial-ökologische Regulation netzgebundener Infrastruktursystem am Beispiel Wasser“, das im Rahmen des Förderschwerpunkts „Sozial-ökologische Forschung“ des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) gefördert wird. Textverarbeitung Doris Becker Verlag und Vertrieb Deutsches Institut für Urbanistik Straße des 17. Juni 112 10623 Berlin Telefon: (030) 39 001-0 Telefax: (030) 39 001-100 E-Mail: difu@difu.de Internet: http://www.difu.de Alle Rechte vorbehalten Berlin, April 2006 Gedruckt auf chlorfreiem Recyclingpapier ISBN 10: 3-88118-414-7 ISBN 13: 978-3-88118-414-4 Der Forschungsverbund netWORKS wird von folgenden Forschungseinrichtungen getragen: Deutsches Institut für Urbanistik (Difu) Jens Libbe (Koordination) Straße des 17. Juni 112 10623 Berlin Telefon 030/39001-115 E-Mail: libbe@difu.de Institut für sozial-ökologische Forschung (ISOE) PD Dr. Thomas Kluge (Koordination) Hamburger Allee 45 60486 Frankfurt Telefon 069/7076919-18 E-Mail: kluge@isoe.de Leibniz-Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung (IRS) Dr. Timothy Moss Flakenstrasse 28-31 15537 Erkner Telefon 03362/793-185 E-Mail: mosst@irs-net.de Arbeitsgruppe für regionale Struktur- und Umweltforschung GmbH (ARSU) Apl. Prof. Dr. Ulrich Scheele Escherweg 1 26121 Oldenburg Telefon 0441/97174-97 E-Mail: scheele@arsu.de Brandenburgische technische Universität Cottbus (BTU) Institut für Städtebau und Landschaftsplanung Lehrstuhl für Stadttechnik Prof. Dr. Matthias Koziol Postfach 10 13 44 03013 Cottbus Telefon 0355/693627 E-Mail: koziol@tu-cottbus.de „Die Angst vor einer Zukunft, die wir fürchten, können wir nur überwinden mit Bildern einer Zukunft, die wir wirklich wollen.“ Franz Alt1 1 Zitiert aus: Jahrbuch Ökologie 2003. 3 Inhalt 1. Einführung .................................................................................................... 7 2. Rahmenbedingungen für Transformationsprozesse in der Wasserver- und Abwasserentsorgung.................................................................................... 8 2.1 Ausgangssituation für Transformationsprozesse ......................................... 9 2.2 Liberalisierungsbemühungen im Wassersektor – Stand der Diskussion...... 12 2.2.1 Voraussetzungen für eine Liberalisierung .................................................... 12 2.2.2 Technische Hindernisse ............................................................................... 13 2.3 Veränderung der rechtlichen Rahmensetzungen und ihre Wirkungen auf technische Infrastruktursysteme der Wasserver- und Abwasserentsorgung 15 2.3.1 Vorhandener Rechtsrahmen ........................................................................ 16 2.3 Veränderungen der rechtlichen Rahmensetzungen und deren Konse- quenzen........................................................................................................ 19 2.3.3 Schlussfolgerung .......................................................................................... 27 2.4 Veränderungen der Bedarfsstrukturen ......................................................... 27 2.4.1 Veränderung der Bedarfsstrukturen durch ein geändertes Verbraucher- verhalten....................................................................................................... 28 2.4.2 Veränderung der Bedarfsstrukturen durch Veränderungen in der Sied- lungsstruktur ................................................................................................. 31 3. Systeme und Technologien im Wasserver- und Abwasserentsorgungs- sektor............................................................................................................ 69 3.1 Ausgangssituation für technologische Entwicklungen.................................. 69 3.2 Zustand des Wasserver- und Abwasserentsorgungsnetzes ........................ 70 3.2.1 Das Öffentliche Netz..................................................................................... 71 3.2.2 Das private Netz ........................................................................................... 74 3.3 Übersicht der technischen Infrastruktursysteme in der Wasserver- und Abwasserentsorgung.................................................................................... 74 3.3.1 Systemdefinitionen ....................................................................................... 75 4. Entwicklungsoptionen für Transformationsprozesse .................................... 80 4.1 Sanierung zentraler Systeme ....................................................................... 80 4.1.1 Übersicht über die Sanierungsverfahren ...................................................... 83 4.1.2 Technische und ökonomische Rahmenbedingungen im Entscheidungs- prozess ......................................................................................................... 87 4.1.3 Schlussfolgerung .......................................................................................... 91 4.2 Transformation zentraler Systeme unter den besonderen Bedingungen der Schrumpfung .......................................................................................... 92 4.2.1 Handlungsansätze........................................................................................ 95 4.2.2 Systemstufen der Teilstromabtrennung........................................................ 95 4.2.3 Technologische Grundlagen der Transformation ......................................... 101 4.2.4 Transformationspfade und Ausgangsbedingungen...................................... 105 4 4.2.5 Folgerungen für das Transformationsmanagement ..................................... 117 4.3 Reflexion der Instrumente/Varianten aus sozial-ökologischer Sicht ............ 119 4.3.1 Beispiel für die Transformation vorhandener Anlagen und Netze in einen neuen Systemzusammenhang..................................................................... 121 4.4 Wesentliche Schlussfolgerung für die Einleitung von Transformations- prozessen mit dem Ziel eines Systemwechsels........................................... 122 5. FAZIT – Stehen wir vor einem Systemwechsel? ......................................... 124 6. Wegweiser ................................................................................................... 125 6.1 Referenzprojekte.......................................................................................... 125 6.2 Literatur ........................................................................................................ 127 6.2.1 Gesetzliche Bestimmungen ......................................................................... 132 6.3 Informationsangebote im Internet ................................................................ 133 6.4 Zeitschriften.................................................................................................. 133 6.5 Adressen der Fachverbände........................................................................ 133 6.6 Glossar......................................................................................................... 134 Anhang 1. Rechtliche Grundlagen von Kostentragungspflichten bei Rücknahme von Infrastruktur.................................................................................................... 137 2. Bewertung der Transformationsstufen ........................................................... 144 3. netWORKS-Papers........................................................................................ 146 Abbildungen 1 Handlungsspielräume für eine nachhaltige Wasserpolitik.............................. 15 2 Prüfmatrix Recht ............................................................................................ 17 3 Wichtige Fristen der EU-Wasserrahmenrichtlinie .......................................... 22 4 Entwicklung der Wasserförderung in Deutschland 1992-2002 ...................... 28 5 Entwicklung Wasserverbrauch pro Einwohner und Tag – Vergleich neue Bundesländer/alte Bundesländer................................................................... 29 6 Bevölkerungsentwicklung in der Region Hannover........................................ 39 7 Wasserverbrauch je Einwohner und Tag in der Region Hannover 1991-2001...................................................................................................... 40 8 Behandelte Abwassermengen Region Hannover 1991-2001........................ 40 9 Bevölkerungsentwicklung Oldenburg 1980-2001........................................... 42 10 Spezifischer Wasserbedarf Oldenburg je Einwohner und Tag 1979-2001 .... 42 11 Frischwasser und Abwasser, Oldenburg 1993-2001 ..................................... 43 12 Entwicklung spezifische Leitungslängen in Abhängigkeit von der Bevölke- rungsentwicklung und der Suburbanisierung................................................. 44 13 Bevölkerungsentwicklung ausgewählter brandenburgischer Städte.............. 45 5 14 Entwicklung des Wasserverbrauches in ausgewählten Städten .................... 46 15 Einflussfaktoren auf den Wasserbedarf ......................................................... 49 16 Grenzen für den ablagerungsfreien Betrieb von Abwasserkanälen – Kreis- profil, Mindestgefälle ...................................................................................... 50 17 Kostenentwicklung zur Geruchsbekämpfung im Kanalnetz in Frank- furt (Oder)....................................................................................................... 52 18 Steigerung der Spülwassermengen zur Aufrechterhaltung der Funktions- fähigkeit des Abwassernetzes in Frankfurt (Oder) ......................................... 52 19 Grundvarianten des Rückbaus beim Stadtumbau.......................................... 54 20 Veränderungen der Gesamtkosten für leitungsgebundenen Medien bei schnell sinkenden Bevölkerungszahlen und einem dispersen Abriss von Wohnungen in Euro pro Einwohner und Jahr ................................................ 56 21 Kostenbereiche für Rückbau und Anpassung und zu berücksichtigende Restbuchwerte ............................................................................................... 57 22 Modellrechnung – Kosten bei der Umsetzung von Rückbaustrategien am Beispiel eines Modellquartiers (Schmutzwasserentsorgung) in Euro............. 58 23 Kostenverlauf eines Abwassernetzes bei dispersem Wohnungsrückbau und baulicher Netzanpassung Strategie: Anpassung................................ 59 24 Kostenverlauf eines Abwassernetzes bei dispersem Wohnungsrückbau bzw. Leerstand ohne baulicher Netzanpassung – „Netz wird auf Ver- schleiß gefahren“ Strategie Verfall .......................................................... 59 25 Kostenverlauf eines Abwassernetzes bei flächigem Wohnungsrückbau Strategie: Rückbau und Stilllegung von den Leitungsenden her mit Option der Dezentralisierung durch Verinselung............................................ 60 26 Bevölkerungsentwicklung von Schwedt/Oder 1980-2001 .............................. 62 27 Bruttowasserproduktion von 1977-2002 des ZOWA Schwedt/Oder .............. 63 28 Vergleich Trinkwasser-Netzabgabe mit Abwasser-Jahresaufkommen 1990-2001 ...................................................................................................... 64 29 Spezifischer Trinkwasser-Verbrauch und mittleres spezifisches Abwasser- Aufkommen je Einwohner und Tag in Schwedt/Oder 1990-2001................... 66 30 Entwicklung der spezifischen Leitungslängen pro Einwohner für die Wasser- und Abwassersysteme im Zweckverband Ostuckermärkische Wasserversorgung und Abwasserbehandlung im Vergleich zu mittleren spezifischen Kanallängen in Brandenburg ..................................................... 68 31 Investitionen in der Wasserwirtschaft im Jahr 2002 ....................................... 71 32 Investitionen in der Abwasserentsorgung im Jahr 2002 und Prognose ......... 72 33 Zeitliche Entwicklung des Rohrmaterialbestandes in ost- und westdeut- schen Städten sowie Zürich ........................................................................... 81 34 Instandhaltung................................................................................................ 84 35 Übersicht und Verteilung der Sanierungsverfahren 2004............................... 85 36 Analyserahmen zur Erkundung von Sanierungsbedarf und Sanierungs- strategien für Abwassernetze......................................................................... 88 37 Investitionskosten je Meter Kanallänge.......................................................... 89 38 Verteilung der Sanierungsverfahren im Vergleich der Jahre 2001 und 2004. 91 6 39 Darstellung verschiedener Optionen der Kombination von Systemmodulen zur häuslichen Abwasserentsorgung (schwarz als zentrales System bis gelb als dezentrales System „Abflussfreies Haus“)........................................ 95 40 Vergleich der Investitionskosten für Druckentwässerungs- und Vakuument- wässerungssysteme ...................................................................................... 97 41 Abschätzung des Energieverbrauches eines dezentralen Sanitärkonzeptes im Vergleich zum zentralen, traditionellen System ........................................ 105 42 Definition von Funktionsschwellen bei Systemen der technischen Infra- struktur ........................................................................................................... 105 43 Grundkonstellationen für eine Systemtransformation .................................... 107 44 Kostenverlauf eines Abwassernetzes (Lebenszyclus) ................................... 108 45 Einführung der dezentralen Regenwassernutzung........................................ 110 46 Einführung der Stoffstromtrennung mit stofflicher Verwertung ...................... 112 47 Einführung eines dezentralen, urbanen Wassermanagements (DEUS)........ 114 48 Erschließungsaufwand der Trinkwasserversorgung in Abhängigkeit von Siedlungsfläche (links) und -dichte (rechts) ................................................... 118 49 Wichtige Anlagenbestandteile der technischen Infrastruktur in Stadtquar- tieren und typische Eigentumsgrenzen.......................................................... 138 50 Synopse wichtiger Rechtsgrundlagen............................................................ 139 Tabellen 1 Entwicklung der Kosten und Preise bei einer Reduktion des Wasserver- brauchs .......................................................................................................... 30 2 Auswirkungen von Stagnation und Wachstum auf Mengen und Leitungs- längen bei zentralen Systemen...................................................................... 33 3 Mögliche Anpassungs- und Transformationsstrategien auf den Ebenen der Wohnungswirtschaft und der technischen Infrastruktur ................................. 55 4 Allgemeine Angaben zum Verbandsgebiet der ZOWA.................................. 63 5 Kenndaten zu den Wasser- und Abwassernetzen......................................... 66 Ökonomische Rahmendaten des ZOWA....................................................... 67 7 Systemkriterien der zentralen Wasserver- und Abwasserentsorgung ........... 76 8 Systemkriterien der dezentralen Wasserver- und Abwasserentsorgung ....... 78 9 Charakteristika der Teilströme von Haushaltsabwässern .............................. 103 10 Bewertungsmatrix .......................................................................................... 144 11 Bewertung von technologischen Systemalternativen im Vergleich zur zentralen Abwasserbehandlung..................................................................... 145 7 1. Einführung In den für die Städte zentralen Infrastrukturbereichen, unter anderen in der Wasserver- sorgung und Abwasserentsorgung, wird in Deutschland ein grundlegender Wandel deut- lich. Beängstigende Aspekte wie der dramatische Rückgang kommunaler Finanzen, kon- trovers geführte Diskussionen über Liberalisierung und Privatisierung in den Infrastruktur- sektoren, einhergehend mit der sich abzeichnenden demographischen Entwicklung, ver- stärkt die Brisanz der aktuellen Debatte um die Zukunft der Wasserver- und Abwasser- entsorgung als einen zentralen Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge. Veränderungsdruck und Reformbedarf zur Neugestaltung der Wasserwirtschaft im Be- reich der netzgebundenen Infrastrukturen werden besonders deutlich vor dem Hinter- grund der prekären finanziellen Situation der öffentlichen Hand und der bis 2009 noch notwendigen kommunalen Infrastrukturinvestitionen, beispielsweise zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie. Ebenso sollte dem Thema „Substanzerhalt der öffentlichen Ka- nalisation“ mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden, da neueste Umfragen zeigen, dass bislang keine Besserung im Gesamtzustand der öffentlichen Kanalisation eingetreten ist, sondern dass sich tendenziell der Zustand sogar weiter verschlechtert hat. Auch die Reaktion von Städten und Gemeinden, z.B. in Richtung einer Privatisierung kommunaler Unternehmen im Versorgungssektor, löst die anstehenden Probleme nur partiell und kurzfristig und ist häufig lediglich von einer finanziellen Notlage geprägt, ohne dass die Folgen für eine nachhaltige Ver- und Entsorgung ausreichend thematisiert wur- den. Ein notwendiger, nachhaltiger Strategiewechsel erfordert nicht nur mehr Effizienz in der Zusammenarbeit der Kommunen, sondern auch die Schärfung des Problembewusst- seins in der gesamten Bevölkerung. Der hier vorliegende Projektbericht „Stehen wir vor einem Systemwechsel in der Wasser- ver- und Abwasserentsorgung“ entstand im Rahmen des vom BMBF geförderten For- schungsvorhabens netWORKS. Ziel dieser Studie ist es, die aktuellen Entwicklungsten- denzen in der Wasserver- und Abwasserentsorgung in Deutschland zu analysieren. Im ersten Teil des Berichtes sind vorrangig die Veränderungsprozesse im rechtlichen Rah- men und in den Bedarfsstrukturen Betrachtungsgegenstand, die zu einem erheblichen Anteil den Druck nach einem nachhaltigen Transformationsprozess im Ver- und Entsor- gungssektors verstärken. Vor diesem Hintergrund werden im zweiten Teil der Studie Technologien und Systeme bezüglich eines möglichen Einflusses auf die Transforma- tionsdynamik thematisiert. Dabei wird neben der Wasserversorgung auch der Abwasser- sektor untersucht, da hier ein erheblicher Einfluss auf Transformationsprozesse und Ent- wicklungsmöglichkeiten zu erwarten sind. Grundlage für diesen Bericht sind sowohl eigene Prognosen und Berechnungen und Re- cherchen des aktuellen Forschungsstandes, die im Anhang als weiterführende Literatur aufgeführt sind, sowie geführte Experteninterviews bei den Praxispartnern des For- schungsprojektes netWORKS. Im Rahmen der Interviews wurden Gespräche mit Mitar- beitern verschiedener Fachbehörden und Unternehmen in München, der Region Hanno- ver sowie der Städte Schwedt/Oder und Frankfurt (Oder) geführt. Des Weiteren wurden die Ergebnisse, die von den anderen beteiligten Forschungseinrichtungen des For- schungsverbundes netWORKS bzw. in durchgeführten Workshops gewonnen wurden, einbezogen. 8 2. Rahmenbedingungen für Transformationsprozesse in der Wasserver- und Abwasserentsorgung Der Sektor der Wasserver- und Abwasserentsorgung ist derzeit mit einer Vielzahl von Veränderungsprozessen konfrontiert, die seine Struktur maßgeblich beeinflussen können. Dazu gehören unter anderem folgende Veränderungen: der rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen, der Bedarfsstrukturen, des Zustandes von Wasser- und Abwassernetzen, der verfügbaren Techniken und Verfahren aufgrund neuer technischer Entwicklungen und Innovationen. Vor allem die grundlegenden Veränderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen, der Nachfragesituation und technischer Optionen bilden in dieser Studie einen Schwerpunkt. Die rechtlichen Rahmenbedingungen haben, sowohl aus technischer als auch institutio- neller Sicht Einfluss auf den Sektor und sorgen zudem für einen immensen Erneuerungs- und damit Investitionsdruck. Die Veränderungen der Bedarfsstrukturen in Deutschland haben nicht nur bei Wachstums-, sondern auch bei Schrumpfungsprozessen im sied- lungsstrukturellen Kontext unmittelbar Konsequenzen auf die Funktionalität und Nachhal- tigkeit der Wasserver- und Abwasserentsorgung. So könnte ein weiterer Rückgang des Wasserverbrauchs und des Abwasseraufkommens in Schrumpfungsregionen wie vor al- lem in den neuen Bundesländern, auf längere Sicht in Teilgebieten, eine radikale techni- sche Umorientierung in Richtung dezentraler Systeme nach sich ziehen. Wichtige sektorale Einflussfaktoren sind: Verschärfung von Anforderungen und rechtlichen Rahmenbedingungen (Trinkwasser- richtlinie, DVGW-W 1000) erhöhen den Investitionsdruck bei derzeit sehr knappen öf- fentlichen Haushaltskassen, Druck zu Effizienzsteigerungen im Spannungsfeld sozialverträglicher Preis- und Ge- bührengestaltung und wirtschaftlicher Betriebsführung, Rückgang des Wasserverbrauches durch Modernisierung, verändertes Verbraucher- verhalten aufgrund gestiegener Kosten (vor allem neue Bundesländer) und gesteiger- tes Umweltbewusstsein, der Ausbau der Eigenversorgung in der Industrie, Anwen- dung wassersparender Technologien, wachsende Problemregionen (vor allem Schrumpfungsprozesse in den neuen Bundesländern), Technologische Entwicklungen bieten anwendungsreife Systemalternativen zu klassi- schen Wasseraufbereitungsverfahren (Membransysteme, UV- Filtration etc.), Preisspirale zwischen steigenden Wasserpreisen und Abwassergebühren und sin- kendem Verbrauch („Fixkostenfalle“), Diskussion um Wettbewerb im Wassermarkt. Im Gesamtkontext des Wandels wird besonders deutlich, dass alle Prozesse nicht nur pa- rallel ablaufen, sondern dass relativ starke Abhängigkeiten und Wechselwirkungen unter- einander vorhanden sind bzw. sie sich möglicherweise auch gegenseitig ausschließen. Beispielsweise ist der Kostendruck heute laut ATV-DVWK einer der wichtigsten Motiva- tionen für technische und organisatorische Innovationen. Die Erneuerungen scheitern je- 9 doch meist an Geldmangel und kommunalpolitischen Widerständen. Hohe Kapitalintensi- tät von Veränderungen und die technologische Inflexibilität des vorhandenen Systems sind die häufigsten Gegenströme (Hindernisse) für eine Weiterentwicklung (Kluge/Libbe/ Scheele 2005). Laut eines Berichtes der Deutschen Bank Research aus dem Jahr 2000 finden bei den Verschärfungen von Umwelt- und Qualitätsrichtlinien neben ökologischen auch immer mehr ökonomische Aspekte ihre Berücksichtigung (Deutsche Bank Research 2000: 15). So wurde vorausgesagt, dass es diesbezüglich mehr eine Orientierung am Preis-/Lei- stungsverhältnis geben wird, was im Hinblick auf die heutige finanzielle Notlage der kom- munalen Hand durchaus plausibel erscheint. Die technische Machbarkeit „um jeden Preis“ wird immer weiter in den Hintergrund rücken. Schließlich ergeben sich neue Handlungsanforderungen an alle Beteiligten, vor allem an Staat und Kommunen. Im Zusammenspiel zwischen rechtlichen Rahmenbedingungen, technologischer Machbarkeit und der allgemeinen Gewinnorientierung der Wirtschaft, wird es besonders für die Kommunen eine große Herausforderung darstellen, sozial- ökologische Forderungen der Wasserver- und Abwasserentsorgung in einem nachhalti- gen Transformationsprozess weiter umzusetzen. So hat die Frage nach der Ausgestal- tung der technischen, politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Um- setzung eines nachhaltigen Infrastrukturmanagements eine hohe Relevanz, insbesondere die Integration ökologischer, ökonomischer und sozialer Aspekte in den Diskussionspro- zess. Im letzten Abschnitt dieser Studie werden Faktoren für eine Systemtransformation im Wassersektor thematisiert, die bestehenden technischen Systeme der Wasserwirtschaft analysiert sowie Innovationspotenziale in Hinblick auf ökologische, ökonomische und so- ziale Konsequenzen untersucht, um mögliche Transformationsstrategien und deren Kon- sequenzen aufzeigen zu können. 2.1 Ausgangssituation für Transformationsprozesse Im internationalen Vergleich schneidet Deutschland bei Trinkwasserqualität, Versor- gungssicherheit und Umwelt- und Ressourcenschutz vergleichsweise sehr gut ab. Die sei- tens der EU geforderten Standards werden erfüllt bzw. unterschritten (Deutsche Bank Re- search 2000: 15). In den Parametern Trinkwasserqualität, Versorgungssicherheit und Umwelt- und Res- sourcenschutz ist Deutschland im internationalen Vergleich in einer sehr guten Position. Die seitens der EU geforderten Standards werden nicht unterschritten (Deutsche Bank Research 2000: 15). Positive Aspekte des derzeitigen Zustandes: hohe Trinkwasserqualität, hoher Stand der Abwasserreinigung, geringe Wasserverluste bei Transport von Trinkwasser, weitgehend flächendeckende Versorgung mit Zugang für alle soziale Gruppen (So- zialverträglichkeit) 10 Jedoch zeichnen sich auch deutliche Defizite und Herausforderungen für den Wasser- und Abwassersektor ab, in Bezug auf einzelne Aspekte kann sogar von einem Struktur- wandel gesprochen werden: Negative Aspekte des derzeitigen Zustandes: erhebliche Veränderung der Bedarfsstrukturen Vollzugsdefizit im flächendeckenden Gewässerschutz Geringe Kreislaufführung der Nährstoffe (zunehmende Verbrennung des Klär- schlammes) Großer Investitionsstau im Kanalnetz Finanzschwierigkeiten der Kommunen und Unternehmen Aus technischer Sicht beruht die heutige Wasserwirtschaft auf einem über lange Zeiträu- me gewachsenen zentralen System an Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungs- anlagen und -netzen. Bislang galt die Regel, dass diese Zentralität der Systeme bei mittle- ren bis hohen Siedlungsdichten entscheidende betriebliche und ökonomische Vorteile ge- genüber dezentralen Systemen hat. Das Überschreiten von Funktionsschwellen, das ne- ben dem Vorhandensein technischer Alternativen in der Regel ein Anlass für die Trans- formation eines Systems darstellt, konnte bislang meist durch kontinuierliche Anpassun- gen und Veränderungen vermieden werden. In der Vergangenheit bestand vor allem das Problem, eine Überlastung der Systeme durch das Siedlungswachstum zu verhindern. Eine der wichtigsten Säulen, die Über- schreitung von Funktionsschwellen durch eine Überlastung zu vermeiden, bestand in der weitgehend unstrittigen, mehr oder minder konsequent verfolgten Politik der Einsparung an Wasser. Die ökonomischen aber auch technischen Vorteile der auf Wachstum ausge- legten Systeme konnten sich so besonders gut entfalten, da die Auslastung der Systeme vergleichmäßigt und gesteigert werden konnte. Auf dieser Basis haben sich die Systeme bis heute um ein Vielfaches ausgeweitet, ohne dass ökonomische und technische An- wendungsgrenzen umfassend und kritisch bewertet wurden. Erst die vor allem in den neuen Bundesländern auftretenden Entwicklungen von Schrump- fung mit ihren erheblichen Wirkungen auf Wohnungswirtschaft, Städtebau und alle techni- schen und sozialen Infrastrukturen zeigen für die Systeme der technischen Infrastruktur eine völlig neue Problematik auf: Das Erreichen von Funktionsschwellen durch Unteraus- lastung. Da diese Erscheinungen in der Grundtendenz auch in den alten Bundesländern auftreten, wenngleich auch in bislang abgeschwächter Form, lohnt es, diese Phänomene am Bei- spiel detaillierter zu untersuchen und im Hinblick auf Transformationsvoraussetzungen und -notwendigkeiten darzustellen. Schrumpfungserscheinungen sind auch in den alten Bundesländern, z.B. durch die zunehmende Erhöhung der besiedelten, erschlossenen Fläche bei stagnierender bzw. leicht abnehmender Bevölkerung (Zersiedelung), durch sinkende Wohnungsbelegungszahlen in den Kernbereichen der Städte und leicht sinken- de spezifische Wasserverbräuche seit Jahren zu verzeichnen. Diese Tendenzen existie- ren örtlich, zum Teil sogar neben Wachstumserscheinungen. In diesem Zusammenhang zeigt sich die Notwendigkeit, über mögliche Transformationen der bisherigen Systeme nachzudenken. „Stehen wir vor einem Systemwechsel in der Wasserver- und Abwasserentsorgung?“ Im Gegensatz zu Anpassungsprozessen, bei- spielsweise im Rahmen einer Modernisierung vorhandener Systeme, sind Transformati- 11 onsprozesse durch Brüche und Übergänge, d.h. einem Wechsel der Systemtechnik ge- kennzeichnet. Gerade aber derartige Übergänge sind von einem hohen Grad an Unsi- cherheit gekennzeichnet (Kluge/Schramm 2006). Gleichzeitig ist es notwendig, sowohl die spezifische Funktionalität weiterhin zu gewährleisten, den betriebswirtschaftlichen Erfor- dernissen gerecht werden als auch dabei insbesondere im Sinne einer nachhaltigen Ent- wicklung zu agieren. Das Ziel ist während der transformativen Übergänge möglichst schnell wieder stabile Zustände herzustellen. Deshalb ist die Frage nach einem Management dieser Übergangszustände von entschei- dender Bedeutung, d.h. einer der zentralen Punkte für eine (schrittweise) Transformation bzw. Anpassung der Infrastruktur in Richtung neuer nachhaltiger Zustände. Voraussetzung für erfolgreiche Transformationsprozesse sind Systemalternativen, die un- ter den veränderten Rahmenbedingungen langfristig nachhaltiger wirken. Nach Auffas- sung des netWORKS Forschungsverbundes sind dabei folgende Leitprinzipien der sozial- ökologischen Regulation von vorrangiger Bedeutung: Adaptivität, Transformationsoffenheit, Modularität, ökologische Einbettung, ökonomische Verträglichkeit und soziale Verträglichkeit (vgl. Kluge/Libbe u.a. 2006). Es ist eine differenzierte Auseinandersetzung zwischen den Akteuren notwendig, um Schlussfolgerungen und Konsequenzen aufzeigen zu können, damit im Veränderungs- prozess die (kommunalen) Potenziale zur Steuerung und Regulierung einer weiterhin si- cheren Versorgung ausgeschöpft werden können. Vor allem, weil die zukünftige Entwick- lung besonders durch recht unterschiedliche Interessen der beteiligten Akteure in diesem Sektor geprägt wird. Auf der einen Seite spielen marktwirtschaftliche Argumente und Leit- vorstellungen vor allem der Versorgungswirtschaft, im Sinne einer „zuverlässigen Siche- rung der Trinkwasserversorgung und der Abwasserentsorgung in hoher Qualität zu güns- tigen Preisen“, eine dominante Rolle in der Diskussion, auf der anderen Seite stehen Umweltaspekte, aber auch Renditeerwartungen öffentlicher oder privatwirtschaftlicher Un- ternehmen. Verhalten kommen Aspekte hinzu wie z.B. die Garantie von Arbeitsplätzen. Das Aufgabenspektrum eines Transformationsmanagements bewegt sich von der Pla- nung (Zielfindung), Durchführung, Regulierung, Steuerung bis Anpassung von Maßnah- men unter Einsatz der Ihnen zur Verfügung stehenden betrieblichen Ressourcen. Als Basis für diese weitergehenden Überlegungen sind die vielen Veränderungen in recht- lichen Rahmensetzungen, Bedarfsstrukturen und technologischen Entwicklungen von zentraler Bedeutung, die dann teilweise neue Handlungsoptionen eröffnen. So sollen die- se Veränderungsprozesse im folgenden Kapitel aufgezeigt und diskutiert werden. 12 2.2 Liberalisierungsbemühungen im Wassersektor – Stand der Diskussion Der Trend zu einer Liberalisierung in anderen Infrastrukturbereichen führte auch in der Wasserwirtschaft dazu, über mögliche Um- und Neustrukturierungen nachzudenken. Im Zuge der Diskussion um die Streichung des § 103 GWB auch für den Wasserbereich (bisher nur für Gas und Strom abgeschafft) werden auch immer wieder Forderungen nach einer Liberalisierung bzw. Privatisierung des Wassermarktes laut. Die Risiken, die eine Entwicklung hin zu einer Liberalisierung bzw. Privatisierung bergen kann, sind durch geeignete Regulierungsinstrumente und/oder Ausschreibungsbedingun- gen zu begrenzen. So stehen insbesondere die Vernachlässigung von Qualitäts- und Umweltstandards, die Übernutzung von Wasserressourcen sowie eine mangelnde Sub- stanzerhaltung der Netze und Anlagen seitens der Unternehmen zur Diskussion. 2.2.1 Voraussetzungen für eine Liberalisierung Derzeit sind keine politischen Anstrengungen zur flächendeckenden Liberalisierung des Wassermarktes in Deutschland zu erkennen. Sollte dennoch eine Marktöffnung in diesem Sektor angestrebt werden – wie diese vor Jahren schon in der Diskussion war, bedarf es unter anderem einer Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Bisher blieb die Wasserversorgung in der novellierten Fassung vom 1. Januar 1999 noch ausgenommen, d.h. der wichtige Paragraph 103 gilt noch in seiner alten Fas- sung. Eine Streichung dieses Paragraphen hätte den Wegfall aller Gebietsmonopole zur Folge. Des Weiteren müsste das GWB auch auf den öffentlich-rechtlichen Sektor ausge- dehnt werden. Das bereits vom EU-Parlament verabschiedete Unbundling, aber auch die mögliche Zwangsausschreibung öffentlicher Dienstleistungen sowie Pläne zur Liberalisierung der Trinkwasserversorgung könnte sich auf die Struktur der Stadtwerkelandschaft nachhaltig auswirken. In diesem Zusammenhang warnte der Verband kommunaler Unternehmen (VkU) im September 2003 vor einer nachhaltigen Veränderung der derzeitigen Struktur der kommunalen Ver- und Entsorgung in Deutschland. Die nahezu 1.000 im VkU organi- sierten Stadtwerke sähen sich durch die nationale Politik und die Pläne der Europäischen Union vor erhebliche Herausforderungen gestellt (EUWID 30.9.03). Zwar schreitet die Pri- vatisierung von kommunalen Unternehmen stetig fort, jedoch haben aber bei der Mehrheit der Stadtwerke die Kommunen die Anteilsmehrheit. Bei 16 der 31 größten deutschen Städte sind die Stadtwerke zu 100 Prozent in kommunalen Besitz. Bei einem Stadtwerk sind andere Kommunen beteiligt. Bei lediglich 15 Stadtwerken halten private Unterneh- men Anteile (vgl. Trapp/Bolay 2003). Allerdings sind in Deutschland Liberalisierungsdebatten eher einer Diskussion um eine Modernisierung der Wasserwirtschaft gewichen. Sie erscheint für alle beteiligten Institu- tionen notwendig und wünschenswert, nicht zuletzt bedingt durch Veränderungen, die au- ßerhalb des Wassersektors stattfinden und doch maßgeblichen Einfluss ausüben. In die- sem Zusammenhang spricht das Bundeswirtschaftsministerium auch von der Notwendig- keit einer umfassenden Modernisierung der wasserwirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Diese Forderungen entsprechen im Wesentlichen auch denen des BGW sowie auch der Position des Deutschen Bundestages. Die wichtigsten Grundelemente der vom BMWi formulierten Modernisierungsstrategie sind: 13 die rechtliche und steuerliche Gleichstellung von Trinkwasserver- und Abwasserent- sorgung, die Aufweichung des kommunalwirtschaftlichen Örtlichkeitsprinzips, die Möglichkeit der Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht auf private Dritte2, die Einführung eines flächendeckenden Benchmarking, Schaffung von Anreizen für die verstärkte Kooperation in der Wasserwirtschaft (Deut- sche Bank Research 2003: 20). Die Erklärung der Bereitschaft der Bundesländer zur Modernisierung der Wasserwirt- schaft begrüßte auch der Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE). So ist der Auftrag der Wirtschaftsministerkonferenz an die Bundesregierung, die steuerli- che Gleichstellung öffentlich-rechtlicher und privater Unternehmen einzuleiten und die Einführung einer Ausschreibungspflicht für die Vergabe wasserwirtschaftlicher Leistungen an Dritte zu prüfen, im Wesentlichen schon seit Jahren in ihrem Forderungskatalog für die Wasserwirtschaft enthalten (EUWID 2004). Einen Überblick zum Stand der Diskussion und zur Umsetzung bietet ein aktueller Bericht der Bundesregierung (o.V. 2006). 2.2.2 Technische Hindernisse Die Besonderheit der Wasserversorgung im Rahmen dieser Veränderungsprozesse, hebt die Diskussion um Liberalisierung, Privatisierung und Modernisierung dieses Infrastruktur- sektors notwendigerweise auf eine ganz andere Ebene als beispielsweise den Energie- sektor. Kritiker der Liberalisierung hegen Zweifel über einen möglichen Qualitätsverlust des Trinkwassers bzw. der Gewässerstruktur durch einen Strukturwandel. Aber auch die VerbraucherInnen reagieren äußerst sensibilisiert auf eventuelle Veränderungen. So ist es die Aufgabe der Gesetzgeber durch entsprechende Rahmenbedingungen und Vor- schriften mögliche Verschlechterungen der Qualität, Versorgungssicherheit, Umweltstan- dards und eine Ausbeutung von Grundwasservorkommen zu verhindern (Deutsche Bank Research 2000: 8) und diese transparent zu kommunizieren. Im Folgenden werden die zwei technischen Optionen, das natürliche Monopol der Was- serversorgung für den Wettbewerb zu öffnen, beschrieben, um damit verbundene Hinder- nisse allein aus technischer Sicht zu verdeutlichen. Durchleitung durch fremde Netze Eine der diskutierten Wettbewerbsformen ist die Erlaubnis der Durchleitung durch fremde Netze. Rechtlich betrachtet, steht die Benutzung des Rohrleitungsnetzes in einem Ver- sorgungsgebietes lediglich nur einem Versorger zu. Für Dritte ist ein Netzzugang nicht möglich. Dies stellt einen Ausnahmetatbestand des GWB dar. Die Rechtslage nach 2 Eine Rechtsgrundlage, die Abwasserbeseitigungspflicht auf Dritte übertragen zu können, ist bereits vor- handen. Es müsste jedoch noch eine Umsetzung auf der Landesebene erfolgen. Da in den kommenden Jahren weitaus größere Investitionen in der Abwasserwirtschaft als in der Trinkwasserwirtschaft getätigt werden müssen, könnte eine verstärkte Beteiligung privater Unternehmen im Abwassersektor bedeutend sein. Vor allem die knappen Kassen bei den Kommunen verstärken diesen Druck deutlich. 14 § 19 Abs. 4 GWB verhindert bislang den Netzzugang bei Trinkwasser (Deutsche Bank Research 2000: 9). Abgesehen von dieser Tatsache gibt es für dieses Verfahren vor allem technische Re- striktionen. So ist sowohl die Mischung unterschiedlicher Wässer mit jeweils unterschied- lichen Qualitäten und Eigenschaften als auch eine Veränderung der Verweildauer von Trinkwasser im Netz durchaus bedenklich. Möglicherweise werden hier Investitionen not- wendig, die eine Beeinträchtigung der Wasserqualität und eventuelle Korrosionsschäden in den Rohrnetzen ausschließen. Da bei Trinkwasser kein deutschlandweites Verbund- netz vorhanden ist, wäre auf jeden Fall der Bau von Verbundleitungen zwischen einzelnen Wasserversorgungsgebieten erforderlich. Auch widerspricht die Durchleitung dem in Deutschland existierenden Vorrang einer ortnahen Wasserversorgung. Fazit: Schließlich stehen den qualitativen Bedenken erforderliche Investitions- und Regu- lierungsmaßnahmen gegenüber, so dass die Durchleitung wohl kaum als geeignete Wett- bewerbsform in Deutschland etabliert werden wird. Jedoch sind regionale Lösungen auf mittlere Sicht durchaus möglich, zumal heute schon einige Städte wie Frankfurt oder Stuttgart aus mehreren unterschiedlichen Regionen mit Trinkwasser beliefert werden (Deutsche Bank Research 2000: 8). Bau paralleler Leitungen Eine andere Möglichkeit stellt die Öffnung der Gebietsmonopole durch den Bau paralleler Leitungen dar. Hierbei entfällt zwar die technische Problematik der Mischung verschiede- ner Wässer, jedoch ist bei dieser Variante ein flächendeckender Neubau eines Parallellei- tungssystems mit exorbitant hohen Kosten verbunden. Besonders im Hinblick auf die ver- änderten Bedarfsstrukturen in Deutschland und somit der tendenziell weiter sinkenden Auslastung in den Netzen (vgl. Kapitel 2.4) ist diese Wettbewerbsform völlig indiskutabel. Der Druck in den Rohrnetzen, der für eine funktionierende Versorgung qualitativ hochwer- tigen Trinkwassers notwendig ist, würde durch ein paralleles Netz noch weiter sinken. Die Verweil- bzw. Transportzeiten im Leitungsnetz würden sich erhöhen und zu hygienischen und chemischen Qualitätseinbußen des Trinkwassers führen. Weitere Kosten durch an- stehende Zwangsspülungen der Netze oder die verstärkte Chlorung zur Verhinderung ei- ner Widerverkeimung des Wassers im Leitungsnetz würden anfallen. Fazit: Auch dieses Verfahren ist volkswirtschaftlich nicht tragbar. Im Allgemeinen erhofft man sich durch eine Beteiligung des Privatsektors im Infrastruktur- bereich (PPI) folgende Verbesserungen (GTZ 2004): Kapitalimport, Know-how-Transfer, Ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit. Der Transfer von Wissen zwischen den Unternehmen und den Kommunen bzw. auch Verbrauchern (Transparenz) erscheint im Hinblick auf die im Rahmen des Forschungs- vorhabens erfolgten Interviews eine ganz wesentliche Notwendigkeit zu sein. Die Trans- parenz für den Verbraucher und für die kommunalen Entscheidungsträger ist die wichtigs- te Basis für das Vertrauen. Ob sich die ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit mit einer Privatsektorbeteiligung tatsächlich bessert bzw. überhaupt das bisherige Niveau gehalten werden kann, ist frag- lich. Jedoch werden diese positiven Effekte sicherlich nur dann realisiert werden können, 15 wenn entsprechende Maßnahmen in eine Reformstrategie im Sektor Wasserwirtschaft in- tegriert und notwendige Rahmenbedingungen, sowohl institutionell als auch rechtlich defi- niert werden. Solche Infrastrukturprojekte sind auch durch eine hohe politische, soziale und ökologische Sensibilität gekennzeichnet. 2.3 Veränderung der rechtlichen Rahmensetzungen und ihre Wirkungen auf tech- nische Infrastruktursysteme der Wasserver- und Abwasserentsorgung Neben dem großen Einfluss der europäischen Gesetzgebung üben die Verbände sowohl politisch als auch technisch maßgeblichen Druck auf die Wasserver- und Abwasserent- sorgung in Deutschland aus. Um in einem sich so schnell entwickelnden Markt bestehen zu können, ist es somit unvermeidlich, trotz des derzeitig qualitativ positiven Zustandes der Wasserwirtschaft, die Regelungen und Grundsätze zu überdenken und an heutige Gegebenheiten anzupassen (Hein/Neumann 2001: 14). Handlungsspielräume ergeben sich auf den unterschiedlichen Ebenen, in denen wasser- relevante Fragestellungen behandelt und entschieden werden. Abbildung 1: Handlungsspielräume für eine nachhaltige Wasserpolitik* *Quelle: Rudolph 1997. 16 Das Ziel dieses Kapitels ist es, jene Faktoren zu analysieren und darzustellen, durch die zukünftig grundlegende Veränderungen zu erwarten bzw. bereits identifiziert sind. Recht- lich ist dieses System durch landesgesetzliche Vorschriften (Vorrang der lokalen Res- source, kommunale Selbstverwaltung etc.) abgesichert, so dass sowohl ein flächende- ckender Grundwasserschutz als auch die Trinkwasserqualität einheitlich gewährleistet werden kann. 2.3.1 Vorhandener Rechtsrahmen Europäische Union Den übergeordneten rechtlichen Rahmen für den Sektor der Trinkwasserver- und Abwas- serentsorgung bilden die Richtlinien der Europäischen Union. Dabei fällt im Unterschied zu anderen europäischen Ländern die Umsetzung dieser Richtlinien in deutsches Recht nicht allein in die Zuständigkeit des Bundes, sondern verlangt eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern. Insbesondere bei der Anpassung der Größe und Ausdehnung der zu verwaltenden Einheiten in diesem Sektor an veränderte Bedingungen auf dem europäi- schen Markt wird das Zusammenwirken notwendig. Erste Anpassungstendenzen der landesrechtlichen Bestimmungen an die europäische Entwicklung sind teilweise in Deutschland deutlich geworden. Vorrangiges Ziel ist es, wasserrechtliche Verfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen, eine Modernisierung der Überwachung zu etablieren und dadurch eine finanzielle Entlastung für die öffentli- chen Haushalte und Unternehmen zu erzielen (BMBF 2000). Folgende Richtlinien werden seitens der EU formuliert, die sich sowohl direkt als auch in- direkt (über Anforderungen an die Qualität der natürlichen Gewässer) auf den Wassersek- tor beziehen: Richtlinie über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (Trinkwasser- richtlinie), Richtlinien zu Gewässerschutz wie die Rahmenrichtlinie über die Ableitung gefährli- cher Stoffe in die Gewässer, die Richtlinie zum Schutz des Grundwassers vor Ver- schmutzung, die Richtlinie zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen, Wasserrahmenrichtlinie (WRRL), Grundwasserrichtlinie, Tochterrichtlinie der WRRL. Des Weiteren spielt die Europäische Union auch hinsichtlich der Liberalisierungsdebatte eine wesentliche Rolle. Laut EU-Kommission bedeutet die Liberalisierung verschiedener Bereiche der Daseinsvorsorge eine Steigerung der Qualität und des Verbraucherschut- zes. Eine Öffnung der Endkundenmärkte mittels Durchleitung/gemeinsamer Netznutzung ist jedoch in der europäischen Diskussion unwahrscheinlich. Bundesebene In Deutschland ist die Wasserversorgung als gewerbliche Tätigkeit und die Abwasserent- sorgung als hoheitliche Aufgabe ein wesentlicher Teilbereich der Daseinsvorsorge. 17 Um den sehr guten Standard der Wasserver- und Abwasserentsorgung in Deutschland langfristig für die VerbaucherInnen zu bewahren und gleichzeitig auf Veränderungsdyna- miken und andere negative Einflussfaktoren entsprechend reagieren zu können, ist zur Steuerung einer nachhaltigen Wasserpolitik ein stabiler rechtlicher Rahmen erforderlich. Die wesentlichen Elemente des Rechtsrahmens zeigt die folgende Abbildung. Abbildung 2: Prüfmatrix Recht* *Quelle: Niedersächsisches Umweltministerium, 2002. Die Verfassung weist nach Art. 75 GG dem Bund die Rahmengesetzgebung zu, die wie folgt geregelt ist: Wasserhaushaltsgesetz (WHG) Als Rahmengesetz des Bundes bildet das Wasserhaushaltsgesetz zusammen mit den Wassergesetzen der Länder den Hauptteil des deutschen Wasserrechts. Das Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (WHG) vom 27. 07. 1957, trifft als Rahmengesetz des Bundes (Artikel 75 Nr. 4 GG) grundlegende Bestimmungen über wasserwirt- schaftliche Maßnahmen (Wassermengen- und Wassergütewirtschaft). Der sachliche Geltungsbereich des WHG erstreckt sich auf oberirdische Binnengewässer, auf Küs- tengewässer und auf das Grundwasser (§ 1). Es enthält Bestimmungen über den Schutz und die Nutzung von Oberflächengewässern und des Grundwassers, außer- dem Vorschriften über den Ausbau von Gewässern und die wasserwirtschaftliche Planung. Im Jahr 2002 ist das Gesetz wesentlich umgestaltet worden, um die europä- ische Wasserrahmenrichtlinie in nationales Recht umzusetzen. 18 Trinkwasserverordnung (TrinkWVO) Die Trinkwasserverordnung ist die Verordnung über die Anforderungen zur Beschaf- fenheit des Trinkwassers, mit dem Zweck die menschliche Gesundheit vor den nachteiligen Einflüssen, die sich aus der Verunreinigung von Wasser ergeben, das für den menschlichen Gebrauch bestimmt ist, durch Gewährleistung seiner Genusstaug- lichkeit und Reinheit zu schützen. Die Trinkwasserverordnung basiert auf dem Bun- des-Infektionsschutzgesetz und dem Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz. Grundwasserverordnung Die Grundwasserversorgung regelt das Einleiten bestimmter Stoffe in das Grundwas- ser sowie sonstige Maßnahmen, die zu einem Eintrag dieser Stoffe in das Grundwas- ser führen können. Abwasserverordnung (AbWVO) Diese Verordnung bestimmt die Anforderungen, die bei der Erteilung einer Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in Gewässer aus den in den Anhängen bestimmten Herkunftsbereichen mindestens festzusetzen sind. In Deutschland werden die Anforderungen der Abwasserverordnung und der EG- Richtlinie im Hinblick auf die Stickstoffelimination gleichwertig angesehen. Die Länder sind frei, eines dieser behördlich anerkannten Verfahren einzuführen, wobei „eine Überwa- chung entsprechend der EG-Richtlinie „Kommunales Abwasser“ zu einem erheblichen Mehraufwand bei den Aufsichtsbehörden führen würde, wenn die gesamte Überwachung ausschließlich durch die Aufsichtsbehörden erfolgt.“3 Eine Absenkung des Ablaufwertes für Nges bereitet für Kläranlagen der Größenklasse 5 (>100.000 EW), das sind schät- zungsweise etwa 50 Prozent der großen Kläranlagen, Schwierigkeiten. Die Folge ist ein zusätzlicher Betriebsmitteleinsatz oder frühzeitiges Ausschöpfen der Ausbaureserven. Hinzu kommt, dass die unternommenen Anstrengungen hinsichtlich der Verhinderung des Fremdwasserzuflusses in die Kanalisation und der rückläufige Wasserverbrauch zusätz- lich die Einhaltung der geringeren Ablaufwerte erschweren. Die wesentliche Bedeutung dieser 70-Prozent-Regelung steht im Anhang der Abwasserverordnung4. Regelung über die Klärschlammbehandlung (AbfKlärV) Die Klärschlammverordnung von 1992 (BGBl. I S. 912) regelt das Aufbringen von Klärschlamm aus Abwasserreinigungsanlage auf landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Flächen. Die Verordnung bestimmt, dass der Klärschlamm vorher entkeimt sein muss und setzt für sieben Schwermetalle (Blei, Cadmium, Chrom, Kupfer, Nickel, Quecksilber, Zink) Höchstmengen fest. Sie regelt weiterhin die Zeitabstände, in denen der Klärschlamm aufgebracht werden kann und begrenzt die jährliche Menge. Das Aufbringen von Klärschlamm auf Gemüse- und Obstanbauflä- chen sowie auf Dauergrünland und forstwirtschaftlich genutzte Böden ist verboten. Länder Den Bundesländern obliegt, laut Grundgesetz, die Verantwortung für die Ordnung des Wasserhaushaltes. So sind die Bundesländer für die Bewirtschaftung der Wasserressour- cen und für die Trinkwasserqualität zuständig. Wesentliche Bestandteile wie die konkrete 3 Die Umsetzung der Abwasserverordnung als Internetserviceangebot unter www.amtshilfe-online.de/. 4 70 Prozent der Nges-Fracht müssen in der Kläranlage abgebaut werden, Ablaufwerte müssen <= 25 mg/l liegen. 19 Umsetzung der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung liegen dann bei den Kom- munen. Regelung über das Eigentum an Gewässern, Gewässeraufsicht, -unterhaltung und - nutzung, Steuerung der Wasserwirtschaft und übergeordnete Verwaltungsverfahren (Umwelt- ministerium), Regionale wasserwirtschaftliche Planung (obere Wasserbehörden), Genehmigungsverfahren, Fachberatung, Überwachung der Gewässer und Einleitun- gen (untere Wasserbehörden). Verbände Die Organisation der Wasserver- und Abwasserentsorgung ist sehr eng an die Verbands- landschaft in Deutschland geknüpft. Sie ist grundsätzlich in Ver- und Entsorgung unterteilt und besteht vorrangig aus DWA, VKU, BGW und DVGW. Politische Interessenvertretung, Unterstützung von Innovationsprozessen, Aufbau und Pflege eines Regelwerkes zur Definition technischer Normen (DWA, DVGW). Die Arbeit der regelgebenden Verbände wird begleitet durch das Institut für Normung (DIN). Die DIN ist für die Normungsarbeit und für die Verbreitung und Anwendung der Normen zuständig. Kommunen Nach Art. 28 II GG haben Kommunen das Recht und die Umsetzungspflicht, im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung (die Organisation und Durchführung der Wasserver- und Abwasserentsorgung), alle Gelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu regeln. Benutzungs- und Gebührenordnungen (z.B. Anschluss- und Benutzungszwang), Regelung der Organisationsform bei der Aufgabenerledigung. 2.3 Veränderungen der rechtlichen Rahmensetzungen und deren Konsequenzen Die Rahmenbedingungen im deutschen Wasserver- und Abwasserentsorgungssektor ha- ben sich seit den 70er-Jahren ständig verändert. Änderungen in der Trinkwasserverord- nung, im Wasserhaushaltsgesetz und der Abwasserverordnung hatten vor allem das vor- rangige Ziel, den Schutz der VerbraucherInnen und der Gewässer zu stärken. Jedoch der Investitionsbedarf und die Anforderungen an Technologien stiegen stetig mit. Zusätzlich wächst der Einfluss der EU-Regelungen auf die Rechtslage in Deutschland im zunehmenden Maße, mit dem Focus auf die Kriterien für Umweltschutz und Liberalisie- rung. Vermutlich wird sich die Entwicklung des Rechtsrahmens zukünftig stärker mit öko- nomischen und technologischen Faktoren auseinandersetzen. 20 Im Folgenden wird der Focus aufgrund der aktuellen Brisanz auf die Veränderungen und deren Konsequenzen der Wasserrahmenrichtlinie und der Trinkwasserverordnung ge- stellt. Die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) Mit dem Zweck, einen ganzheitlichen Ansatz zur Bewirtschaftung der Flussgebietseinhei- ten einzuführen und gleichzeitig die enorme Vielfalt gültiger europäischer Vorschriften zu verringern, hat die Europäische Kommission einen Vorschlag für die EU-Wasserrahmen- richtlinie (WRRL) vorgelegt. Für die Wasserver- und Abwasserentsorgung gilt diese Richt- linie zwar nur indirekt, aber sie ist dennoch bedeutend. Eine generelle Forderung der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL 2000) ist eine zusammenhängende Gewässerschutzpoli- tik in Europa. Da zum ersten Mal der integrierte Gewässerschutz im Mittelpunkt der was- serwirtschaftlichen Planungen und Entscheidungen steht, ist diese Richtlinie ein wichtiger Meilenstein für das Umdenken in der Wasserwirtschaft. Die WRRL bezieht sich auf den Schutz von Binnenoberflächengewässern, Übergangsge- wässern, Küstengewässern und Grundwassern. Das Ziel ist es, einen ökologisch und chemisch guten Zustand im Bereich der Oberflächengewässer und des Grundwassers (Grundwasserrichtlinie)5 zu erreichen. Ausnahmeregelungen gelten nach Art. 4 WRRL un- ter anderen für künstliche und erheblich veränderte Wasserkörper. Für diese Gewässer ist das Umweltziel des guten ökologischen Potenzials sowie des guten chemischen Zustands relevant (Hahner/Bank/Haas 2003). Einen weiteren Schwerpunkt bilden die Bewirtschaf- tung von Flussgebietseinheiten und die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Erarbeitung von Bewirtschaftungsplänen. Änderungen Nach den vielen sektoralen europäischen Richtlinien wird zum ersten Mal ein ganzheitli- cher fachlicher Ansatz einer einheitlichen europäischen Wasserpolitik verfolgt (Hill/Ramm 2003). Nach der rechtlichen Umsetzung bis Ende 2003 wurden die Bestandsaufnahmen bis Ende 2004 abgeschlossen. Von direkter Bedeutung für den Wasserver- und Abwas- serentsorgungssektor ist die Forderung, dass innerhalb von 15 Jahren ein guter chemi- scher Gewässerzustand bei den Gewässern erreicht sein muss, die der Trinkwasserver- sorgung dienen. Im Art. 7, Abs. 3 misst die Richtlinie dem Schutz der Qualität der Ge- wässer mehr Bedeutung zu als der Aufbereitung. So könnte im Trinkwassersektor lang- fristig von einer steigenden Qualität der Wässer ausgegangen werden. Gleichzeitig wird man in der Abwasserentsorgung zumindest in der Anfangsphase mit zusätzlichen Kosten rechnen müssen, um diesen guten Zustand der Gewässer zu erreichen. Neu an der Wasserrahmenrichtlinie ist auch das Denken und Handeln in Flussgebietsein- heiten. So erfolgt die Gewässerbewirtschaftung nicht mehr in Verwaltungsgrenzen, son- dern innerhalb von hydrologischen Grenzen. Es erfordert eine Kooperation sowohl auf der Bundesebene als auch auf internationaler Ebene. In diesem Zusammenhang dienen Be- wirtschaftungspläne unter Berücksichtigung ökologischer und ökonomischer Faktoren als Voraussetzung für einen qualitativen und quantitativen Gewässerschutz. 5 Vgl. Die Grundwasserrichtlinie (Tochterrichtlinie der WRRL) konkretisiert die Inhalte der WRRL: Maß- nahmen zur Verhinderung der Einleitung von Schadstoffen ins Grundwasser (Vorsorgeliste mit problema- tischen Substanzen). 21 Des Weiteren fordert die WRRL dringender denn je im Wasserdienstleistungsbereich das Prinzip der Kostendeckung bis 2010, dabei sind auch Umwelt- und Ressourcenkosten zu berücksichtigen. In Deutschland arbeitet man bei den normalen Betriebs- und Kapitalkos- ten größtenteils kostendeckend, jedoch ist bezüglich der Integration von Umwelt- und Ressourcenkosten6 noch Klärungsbedarf. In diesem Sinne sollen ökonomische Instru- mente für die Erreichung ökologischer Ziele eingesetzt werden. Bei der Planung und Realisierung wasserwirtschaftlicher Maßnahmen werden zukünftig einige Änderungen erfolgen. Ausgehend von den bisherigen Elementen eines technisch orientierten Vergleichs von Maßnahmevarianten und deren Kosten, einschließlich der Be- trachtung der Umweltverträglichkeit, wird auch die ökonomische Bewertung von Ressour- cennutzung oder -verbrauch in ihrer Auswirkung auf die Gewässerbiozönose auf die Ent- scheidungsebene einen entscheidenden Einfluss nehmen. Der weiteren Verminderung der Stoffeinträge aus punktuellen Quellen sind mit der in Deutschland bereits weitgehend umgesetzten Abwasserreinigung im kommunalen und industriellen Bereich insbesondere wirtschaftliche Grenzen gesetzt. So gewinnen auch diffuse Stoffeinträge weiter an Bedeu- tung. Konsequenzen Über die Auswirkungen und Umsetzung dieser Rahmenrichtlinie wird eine breite Diskus- sion geführt. Es bleibt unklar, wie beispielsweise die Gewässerschutzbemühungen für die zu bildenden Flussgebietseinheiten koordiniert werden sollen. Diesbezüglich gibt es einen Vorschlag eines dreistufigen Vorgehens zur wirtschaftlichen Analyse von der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser, der von Ländern und Verbänden vorgezogen wird: Beschreibung der Flussgebietseinheit, Identifizierung der wichtigsten Wasserbewirtschaftungsfragen, Aufstellung der kosteneffizientesten Maßnahmen (LAWA- Arbeitshilfe). Ebenfalls gehen über die Einheitlichkeit der Umweltqualitätsziele die Meinungen weit aus- einander. Eine Ausweitung des Gewässerschutzes stärkt jedoch die Position der Umwelt- behörden und Wasserversorgungsunternehmen (WVU) bei der Bekämpfung von Ver- schmutzungen aus diffusen Quellen (seitens der Landwirtschaft). Zur Umsetzung der WRRL ist ein enger Zeitplan vorgegeben. So wurde zur Steuerung der Umsetzung in Europa auf europäischer Ebene die Strategische Koordinierungsgruppe SCG (Strategic Coordination Group) gegründet, die ein kohärentes Vorgehen in Europa sicherstellen soll, denn Fehlanwendungen und Streitigkeiten sollen möglichst schon im Vorfeld vermieden werden (Esser/Baum 2003). Die Kosten für die inhaltlich-materielle Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie in Deutsch- land betragen fünf bis 33 Mrd.Euro. Das geforderte Kostendeckungsprinzip ist in Deutsch- land weitgehend umgesetzt (vgl. Italien: je nach Verbrauchergruppe bis zu 70 Prozent Subvention). Ein Problem stellt die zweckentfremdete Nutzung des Wasserpfennigs in ei- nigen Bundesländern dar. Die Wasserverluste hierzulande sind kleiner als zehn Prozent (vgl. Frankreich, England, Italien liegen diese zwischen 20 und 30 Prozent). Deutschland 6 Z.B. Wasserentnahmeentgelte oder Abwassergebühren können teils als Integration von Umwelt- und Ressourcenkosten benannt werden. 22 ist vollständig mit Wasserzählern ausgerüstet (vgl. dazu Großbritannien mit nur 18 Prozent). Die Einführung kostendeckender Preise für Wasserdienstleistungen erfordert im Grunde die Einstellung aller bisherigen Subventionspraktiken. Es ist fraglich, wer Nutznießer einer erforderlichen Maßnahme und wer Verursacher eines Zustandes ist. So bedarf es Klärung im Bereich der Übertragung direkter Kostenträgerschaft und Gebührenveranlagung bzw. -bemessung. Dieses Prinzip der Kostendeckung erfordert Haushaltsdisziplin mittels optimierter Mittel- bewirtschaftung. Dennoch mangelt es zurzeit an einer systematischen Vorgehensweise, die praxisrelevante Kriterien für einen ökologisch und wirtschaftlich optimierten Gewäs- serschutz bereitstellt. Der effiziente Einsatz öffentlicher Mittel wird nur mit einer systemati- schen Methode möglich, deren wesentliche Schritte sich folgendermaßen darstellen (ATV-Arbeitsgruppe GB-4.4): Erkennen der maßgebenden bzw. ökologisch relevanten Belastungsfaktoren, Quantifizierung von Wirkungen (Kosten-Wirksamkeits-Analyse, Nutzen-Kosten- Verhältnis), Verknüpfung mit Sanierungskosten. Abbildung 3: Wichtige Fristen der EU-Wasserrahmenrichtlinie* *Quelle: Naturschutzbund Deutschland (NABU) (2002). 23 Die Trinkwasserverordnung (TrinkWVO) Die erstmals 1975 in Kraft getretene Trinkwasserverordnung wurde zum 1. Januar 2003 durch eine völlig überarbeitete Version ersetzt. Die nun erfolgte Novellierung der Trink- wasserverordnung7 stellte die erforderliche Rechtskonformität mit der EU-Trinkwasser- richtlinie vom 3. November 1998 her. Zwar liegt die Gesetzgebungskompetenz beim Bund, doch ist es die Aufgabe der Länder, dass der Vollzug dieser Verordnung auf der Kreis- und Kommunalebene rechtzeitig und verordnungskonform erfolgt. Die Unterneh- men der öffentlichen Wasserversorgung hatten nur knapp 1 1/2 Jahre Zeit, sich auf die veränderten Anforderungen vorzubereiten. Wesentliche Inhalte dieser Verordnung sind Regelungen über die Beschaffenheit des Trinkwassers, die Pflichten des Betreibers einer Wasserversorgungsanlage und die Ü- berwachung von Anlagen. Änderungen Die TrinkWVO war nicht mit den Regelungen der EU-Trinkwasserrichtlinie konform. Das betraf Anzahl und Höhe zu überwachender Parameter sowie einige Regelungen der tradi- tionellen Trinkwasserüberwachung. Mit Ausnahme der Nickel- und Blei-Grenzwerte, wel- che verschärft werden, wurden die chemischen Parameter größtenteils unverändert über- nommen. Im Übrigen erlangte die neue TWVO erst am 1.1.2003 Gesetzeskraft. Neu ist die Definition von Trinkwasser (§ 3). Der Begriff Trinkwasser wird nun zum ersten Mal positiv definiert. Nicht nur das eigentliche Wasser zum Verzehr, sondern z.B. auch Wasser für die Reinigung von Wäsche zählen zum Begriff „Trinkwasser“. Es heißt hier: „Trinkwasser muss frei von Krankheitserregern, genusstauglich und rein sein.“ Um diesen Zustand zu erreichen, müssen bei der Wassergewinnung, -aufbereitung und -verteilung zum einen die allgemein anerkannten Regeln der Technik8 eingehalten und zum anderen die mikrobiologischen, chemischen Anforderungen9 und die Grenzwerte für die so ge- nannten Indikator-Parameter erfüllt werden. Weiterhin gilt das Minimierungsgebot. Chemi- sche Stoffe, die eine Gefahr für die Gesundheit darstellen können, sollen so weit wie mög- lich minimiert werden (auch wenn sie ohnehin schon unter den Grenzwerten liegen). Die als notwendig formulierte Einhaltung der anerkannten Regeln der Technik hat weit reichende Konsequenzen für die Versorgungsunternehmen, da die daraus resultierenden Anforderungen nicht nur weit über die Regelungen zur Trinkwasserqualität hinausgehen, sondern auch technisch verantwortliches Personal und eine gerichtsfeste Organisation fordern (Pätsch 2003). Auswirkungen bezüglich der Kosten liegen nahe. Gegenüber der alten Trinkwasserverordnung weist die neue Verordnung einige deutliche Änderungen auf, die insbesondere für die Betreiber von Trinkwasseranlagen in Gebäuden (Hausinstallationen) ein hohes Maß an Verantwortung bedeuten. Der Begriff Trinkwasser wird zum ersten Mal positiv definiert, denn nicht nur das eigentliche Wasser zum Verzehr, sondern beispielsweise auch das Wasser für die Reinigung von Wäsche zählen zum Be- griff „Trinkwasser“. Durch die Bestimmung des § 8 wurde der Geltungsbereich der 7 Seit dem 1.1.1991 gültig. 8 Durch den Hinweis auf die allgemein anerkannten Regeln der Technik nehmen das DVGW-Regelwerk und DIN- Normen an Bedeutung immer mehr zu. 9 Laut DVGW gelten für die chemischen Anforderungen nun die allgemein anerkannten Regeln der Tech- nik und nicht mehr der Stand der Technik. 24 TrinkWVO erweitert. Im Gegensatz zu der früheren Forderung, dass das Wasser nur bis zur Übergabestelle an den Verbraucher Trinkwasserqualität haben muss, so muss nun die Wasserqualität jetzt auch an der Zapfstelle10, d.h. dem Wasserhahn bzw. Waschma- schinenanschluss gewährleistet sein. So sind die Wasserversorgungsunternehmen bis zur Hauptabsperrvorrichtung für dessen Einhaltung zuständig, innerhalb der Hausleitun- gen der Hauseigentümer. Fragen über eine Veränderung der Wasserqualität, insbesonde- re durch Vermehrung von Mikroorganismen innerhalb der Hausinstallation, wird zukünftig eine erheblich größere Bedeutung zukommen (Exner 2002). Dem entsprechend werden Hausinstallationen als eine dritte Gruppe von Wasserversor- gungsanlagen definiert. In öffentlichen Gebäuden (z.B. Kindergärten, Krankenhäuser, Sportstätten) unterliegen Hausinstallationen der Aufsicht durch das Gesundheitsamt. Die- ses ist verpflichtet, sich auf der Grundlage von Stichproben Informationen über die Quali- tät des Wassers in Hausinstallationen öffentlicher Gebäude zu verschaffen. Es müssen zumindest die Parameter untersucht werden, die sich in Hausinstallationen negativ verän- dern können. Durch die Neuerung der Probenentnahme an den Entnahmestellen, anstatt wie bisher an der Einspeisung im Wasserwerk, für diese Ämter ein erheblicher Mehrauf- wand. Für die Wasserqualität an der Entnahmestelle ist zukünftig der Hauseigentümer bzw. der Planer und Installateur zuständig. Auch mit der Veröffentlichung der Liste durch das Umweltbundesamt über die Aufberei- tungsstoffe und Desinfektionsverfahren gemäß § 11 der TrinkWVO wurden schärfere Grenzwerte eingeführt. Der Zeitraum von zwei Monaten zur Umstellung ihrer Verfahrens- technik in den Wasserversorgungsunternehmen vor In-Kraft-Treten der neuen Verord- nung war meist zu kurz. Für einwandfrei arbeitende Anlagen, die aber bei schlechter Rohwasserqualität die zulässigen Zugabemengen überschreiten würden, sind Ausnah- megenehmigungen vergeben worden. Falls im Falle einer mikrobiologischen Belastung des Rohwassers eine Gefahr zum Auftreten einer übertragbaren Krankheit besteht, muss dieses unverzüglich aufbereitet werden. Allerdings ist dies nicht nur mittels eines Desin- fektionsverfahren möglich, sondern beispielsweise durch Vorschaltung von einem Filter. Aufbereitungsstoffe und Desinfektionsverfahren gemäß § 11 wurden im Bundesgesetz- blatt11 veröffentlicht. Der § 13 schreibt vor, dass die Inbetriebnahme, Änderung und das Bestehen von Nicht- Trinkwasseranlagen durch deren Betreiber anzuzeigen ist. Die Überwachung solcher An- lagen erfolgt durch das Gesundheitsamt. Wenn die festgelegten Mindestanforderungen an die Qualität des Trinkwassers nicht ein- gehalten sowie Grenzwerte überschritten werden, sind die Betreiber einer Wasserversor- gungsanlage nach § 16 dazu verpflichtet, dies unverzüglich dem Gesundheitsamt anzu- zeigen. Es müssen Untersuchungen zur Ursachenaufdeckung durchgeführt und Abhilfe- maßnahmen eingeleitet werden. In jedem Fall ist es die Aufgabe der Gesundheitsämter, zu prüfen, ob und wie die Wasserversorgung vorerst gesichert werden kann, ohne die VerbraucherInnen zu gefährden. Diese Grenzwertüberschreitungen lässt die Trinkwas- serverordnung (TrinkWVO) lediglich dann zu, wenn diese nur zeitweise (meist auf maxi- mal drei Jahre begrenzt) auftreten und währenddessen keine Alternative für die Bereitstel- lung von anderen Trinkwasser nutzbar ist. Die Bedingung ist, dass auch hier keine Gefahr 10 Es wurde im Rahmen dieser Verordnung ein Nitrit-Grenzwert am Zapfhahn eingeführt. Er liegt deutlich niedriger (0,5 mg/l) als der Wert im Rohrleitungsnetz (1 mg/l). 11 Die Verordnung zur Novellierung der Trinkwasserverordnung vom 21. Mai 2001 wurde im Bundesge- setzblatt Jahrgang 2001, Teil I Nr. 24, ausgegeben zu Bonn am 28. Mai 2001, veröffentlicht. 25 für eine gesundheitliche Beeinträchtigung der VerbraucherInnen besteht. Diese unum- gängliche Bedingung ist erst dann erfüllt, wenn während der Grenzüberschreitung die Maßnahmewerte12 aus der publizierten Empfehlung von der UBA-Trinkwasserkommision eingehalten bzw. unterschritten werden. Neu ist weiterhin die Verpflichtung (§ 21 Abs. 1), den Verbraucher über die Wasserbe- schaffenheit auf Basis der Wasseruntersuchungen nach TrinkWVO zu informieren. Insbe- sondere Faktoren wie Säurekapazität und Gehalte an Härtebildern sind relevant für die Auswahl der Werkstoffe zur Hausinstallation. Aus dieser Perspektive betrachtet, ist die neue TrinkWVO deutlich verbraucherfreundlicher, weil die geforderte Informationspflicht der Wasserversorgungsunternehmen mehr Transparenz ermöglicht. Letztendlich wird die staatliche Zulassung durch ein einheitliches System der internen und externen Qualitätssicherung für alle Trinkwasseruntersuchungsstellen (staatliche wie nicht-staatliche) ersetzt. Die erforderlichen Konzepte der Qualitätssicherung (von Ein- zugsgebiet bis zum Zapfhahn) bedürfen demnach neue Verfahren, die sowohl Gefähr- dung analysieren als auch die Qualität sichern vermag (Exner 2002). Demzufolge wird zukünftig die mikrobiologische Qualitätssicherung, insbesondere die Berücksichtigung neuer Krankheitserreger, zu einer wissenschaftlichen Herausforderung. Die Überwachung wasserbedingter Krankheiten erfordert dabei eine enge Kooperation von Wasserversorgungsunternehmen und Gesundheitsbehörden. Die Wasserversor- gungsunternehmen und Gemeinden müssen einen Maßnahmenplan für Störfälle aufstel- len, der mit dem Gesundheitsamt abgestimmt wird. Konsequenzen Die vom Gesetzgeber bewusst vage formulierten Vorgaben erschwerten die praktische Umsetzung der Verordnung in dem relativ knappen Zeitrahmen und machten weitere Dis- kussionen notwendig (Pätsch 2003). So löste beispielsweise die Aussage des § 3 TrinkWVO „(...) dass in jedem Haushalt die Möglichkeit bestehen muss, zum Waschen der Wäsche Wasser mit der Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch zu nut- zen. Ob daneben ein Anschluss besteht und genutzt wird, der Wasser geringerer Qualität liefert, bleibt der eigenen Verantwortung und Entscheidung des Verbrauchers überlas- sen", bei einigen Kommunen und Stadtwerken Diskussionen über die Auswirkungen auf den zukünftigen Anwendungsbereich für Regenwasser im häuslichen Bereich (z.B. Waschmaschine) aus. „Die Verordnung regelt weder die Qualität von Dachablaufwasser, noch verbietet sie ausdrücklich die private Nutzung von Dachablaufwasser beispielsweise zum Zwecke des Wäsche Waschens“, so die Aussage des Bundesministeriums für Ge- sundheit. Diese Verordnung übt durch diese unklare Formulierungsweise jedoch indirekt Einfluss auf den Entwicklungsbereich der Regenwassernutzung aus. So darf das Dachablaufwas- ser (Regenwasser) zwar für hygienisch weitgehend unkritische häusliche Zwecke (Toilet- te) genutzt werden, nicht jedoch für empfindliche Anwendungsbereiche wie zur Nah- rungszubereitung, Körperhygiene und Reinigung von Gegenständen. Durch die deutliche Veränderung in den Untersuchungspflichten, es müssen zwar weniger Proben pro Jahr untersucht werden, dennoch steigt der Untersuchungsumfang durch die 12 Diese Werte können unter der Adresse www.umweltbundesamt.de heruntergeladen werden. 26 Erweiterung der Parameter. So dürfen die Probenahme und Untersuchungen nur durch akkreditierte Labore erfolgen. Das ist insofern bedeutend für die Unternehmen, als das der hohe (finanzielle) Aufwand für die Akkreditierung eigener Betriebslabore13 unzumut- bar wird oder auch das Schließen kleinerer Betriebslabore nach sich zieht. Der hohe und regelmäßig anfallende Kostenfaktor bedeutet folglich für die (kleineren) Wasserversor- gungsunternehmen und (kleineren) Gesundheitsämter eine hohe finanzielle Belastung. So wird die „Akkreditierung“ der Labore, die zukünftig Trinkwasser untersuchen dürfen, eher als problematisch angesehen, weil ein „vergleichbarer Kompetenznachweis“ etwa in Form einer Zertifizierung (z.B. ISO 9000 ff.) vom Gesetzgeber nicht berücksichtigt wird (Castell- Exner/Mendel/Ließfeld 2001). Im Sinne des Verbraucherschutzes sind der Abbau eigener Laborkapazitäten und die gefährdete Sicherung von Produktqualität vor Ort, durch Unter- suchungen ausschließlich von externen Laboren, als durchaus bedenklich zu beurteilen. Weiterhin werden sich Schwierigkeiten bei der „Erkennung“ „unabhängiger Stellen“ erge- ben, die im Auftrag der Gesundheitsämter Überwachungsuntersuchungen durchführen sollen. Auch die Tatsache, dass, möglichst ohne erhöhten Personalbedarf bei den Ge- sundheitsämter, zukünftig an den Entnahmestellen (Zapfhähnen) statt an der Einspei- sungsstelle des Wasserwerkes Proben zu ziehen sind (Csicsaky 2003), ist problematisch. Durch die Überprüfung der Hygiene, Funktionsfähigkeit und Sicherheit in der Hausinstalla- tion wird sich ein völlig neues Aufgabenfeld für Installateure und Versorgungsunterneh- men erschließen. Heizungs- und Sanitärinstallateure müssen demzufolge vor einer Was- serinstallation die für die Gemeinde gültigen Wasseranalysewerte berücksichtigen und anschließend entscheiden, welcher Rohrwerkstoff eingesetzt wird. Die novellierte Verord- nung will hiermit sicherstellen, dass mehr noch als bisher die Versorgung mit einwandfrei- em Trinkwasser gewährleistet ist und Verunreinigungen durch Krankheitserreger oder wegen alter Rohre verhindert werden. So kann es dazu führen, dass Wasserversor- gungsunternehmen einen bestimmten Rohrtyp (so er noch vorhanden ist) austauschen müssen (tauchgeteerte Rohre). Die Grenzwerte für Blei, Nickel, Kupfer wurden gesenkt. Vor allem die Minderung der Blei-Konzentrationen14 kann nur durch Austausch von Blei- rohren erreicht werden. Probleme ergeben sich hinsichtlich des Altbestandes an Bleiroh- ren, da das rechtlich geforderte Wochenmittel der Bleikonzentrationen mit den herkömmli- chen Ressourcen nicht darstellbar ist. Ein vom UBA entwickeltes Ersatzverfahren ist al- lerdings von der EU noch nicht als gleichwertig akzeptiert worden. Die Umsetzung der Anforderungen dieser Novelle ist unmittelbar mit zusätzlichen Kosten verbunden. Wie hoch diese jeweils sind, ist abhängig von den jeweiligen Unternehmen. Die Kosten ergeben sich aus: dem Überwachungsaufwand auf der Ebene der Gewinnung und Aufbereitung (durch zusätzliche Untersuchungen, Überwachungsaufgaben und Berichtspflichten), dem Anpassungsaufwand auf der Ebene der Aufbereitung (durch Anpassung und Op- timierung der Aufbereitungstechnik; die Planung, Bau und Betrieb mit eventuell weite- ren Aufbereitungsschritten, den Austausch vorhandener nicht zertifizierter UV- Anlagen), 13 Nach dem Standard DIN EN ISO/IEC 17025. 14 Zusätzlich sind seit November 2003 die Bleigrenzwerte verschärft worden, die diesbezüglich vor allem im Rahmen der Hausleitung eine Relevanz haben. Voraussichtlich werden diese Werte im November 2013 noch weiter gesenkt. (Übergangsfrist bis 30.11.2013). 27 dem Anpassungsaufwand auf der Ebene der Verteilung (durch Anpassung an die an- erkannten Regeln der Technik, zusätzliche Desinfektionsanlagen), den Betriebskos- ten (verschärfte Meldepflichten, erhöhter Spülaufwand, Aufbereitungschemikalien), Sonstiges (Akkreditierung des Betriebslabors, Schulungsaufwand für Mitarbeiter), Organisatorisches (Maßnahmenpläne und Untersuchungsprogramme). Da Umsetzungsprobleme erst im täglichen Umgang mit der Verordnung richtig erkennbar werden, ist mit einem Nachbesserungsbedarf zu rechnen. Die Versorgungsunternehmen bedauern, dass es mittels dieser Novelle wieder nicht gelungen ist, eine bundeseinheitli- che Ausführungsverordnung zu erlassen. Allein Bayern hat seinen Gesundheitsbehörden im Oktober 2002 „Hinweise zum Vollzug der TrinkWVO“ zur Verfügung gestellt. 2.3.3 Schlussfolgerung Im internationalen Vergleich gilt das deutsche System zwar als effektiv, doch die Mehrstu- figkeit der rechtlichen Regelung der Wasserver- und Abwasserentsorgung ist relativ zeit- aufwendig und schränkt den Handlungsspielraum ein (BMBF 2000). In der nationalen Gesetzgebung sowie der rechtlichen Praxis im Wasser- und Abwasser- management wird ein generelles Umdenken aufgrund der Veränderungen auf der Ebene der EU erforderlich. Z.B. müssen Richtlinien und Qualitätsanforderungen für eine hygieni- sche Deponierung des Urins entwickelt werden. Um dezentrale Sanitärkonzepte mehr fördern bzw. neben zentralen gleichberechtigt behandeln zu können, wird ein vereinfach- tes Genehmigungsverfahren unerlässlich (Wilderer/Paris 2001: 87). Deutlich wird, wie inflexibel oder starr stellenweise die rechtlichen Rahmenbedingungen bezüglich der anzuwendenden Technik und deren technologische Entwicklung sind und diese scheinbar zum Teil ökonomisch und ökologisch sinnvolle Lösungen ausschließen, z.B. dass Teilstromlösungen durch die Trinkwasserverordnung eher behindert werden. Diesbezüglich besteht noch großer Diskussionsbedarf. Änderungen rechtlicher Rahmen- bedingungen sollen in jedem Fall sicherstellen, dass bei einer Neuordnung der Versor- gung diese möglichst restriktionsfrei durchführbar sind. 2.4 Veränderungen der Bedarfsstrukturen Die Aufrechterhaltung der technischen Infrastruktur und die Sicherung der Versorgungs- leistungen werden für alle Akteure in den nächsten Jahrzehnten eine politische Heraus- forderung erster Ordnung darstellen. Neben den bereits beschriebenen Veränderungen im rechtlichen Rahmen und im Verbraucherverhalten haben besonders die Veränderun- gen in der Siedlungsentwicklung einen maßgeblichen Einfluss. Die Entwicklung des Was- serbedarfes ist in den zurückliegenden Jahren von einem klaren Trend zu einem Minder- verbrauch mit abnehmender Tendenz geprägt. 28 Abbildung 4: Entwicklung der Wasserförderung in Deutschland 1992-2002* Entwicklung Wasserförderung 1992-2002 5000 5500 6000 6500 7000 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Jahr M io . m ³/J ah r Wasserförderung (Mio m³) *Quelle: BGW 2003. Im Folgenden werden die Konsequenzen für netzgebundene Infrastruktursysteme darge- stellt, die sich aus den Veränderungen der Bedarfsstrukturen ergeben. Hierbei wird unter- schieden zwischen Wachstums-, Stagnations- und Schrumpfungsprozessen. Diese Pro- zesse werden schließlich anhand von Fallregionen/-städten15 untersucht und dargestellt, deren Auswahl allein dadurch bedingt ist, dass diese Städte bereits im Vorfeld ihre Ko- operationsbereitschaft als Praxispartner für die Forschungsarbeit des netWORKS-Verbun- des zugesagt haben und somit eine schnelle Bereitstellung von statistischen Daten und interviewbasierten Erfahrungswerten diese Untersuchungen erleichterten. 2.4.1 Veränderung der Bedarfsstrukturen durch ein geändertes Verbraucher- verhalten Deutschland hat mit weniger als 130 Litern pro Einwohner und Tag einen so niedrigen Wasserverbrauch, dass es im europäischen Vergleich zusammen mit Belgien den ersten Platz im Wassersparen belegt. Der stellenweise deutlich spürbare Rückgang des Was- serverbrauchs kann zu gravierenden ökologischen und technischen Problemen in den Netzen führen, welche die Diskussion beispielsweise um Wassersparmaßnahmen in Deutschland maßgeblich verändert. Die weiteren Folgen werden ausgiebig im Kapitel 2.4.2 behandelt. Das „Wassersparen“ ist vor allem auf die Öffentlichkeitsarbeit (Wassersparkampagnen) der Verbände in der Wasserwirtschaft zurückzuführen, die aus ökologischen Gesichts- punkten dazu aufriefen. Die Umsetzung des Minimierungs- und Sparsamkeitsgebotes16 im Umgang mit Wasser, führte, entgegen aller Prognosen in den 70er-Jahren, geschuldet durch ein verändertes Verbraucherverhalten, der Kreislaufführung von Wasser in der In- 15 netWORKS-Praxispartner: Frankfurt (Oder), Region Hannover, München, Oldenburg, Schwedt/Oder. 16 Festlegung im § 1a, Abs. 2 Wasserhaushaltsgesetz (konkretisiert in Art. 12 der 1991 erlassenen EG- Richtlinie). 29 dustrie sowie durch den vermehrten Einsatz wassersparender Armaturen, zu einem deut- lichen Rückgang des Trinkwasserverbrauchs. Abbildung 5: Entwicklung Wasserverbrauch pro Einwohner und Tag – Vergleich neue Bundesländer/alte Bundesländer* Entwicklung spez. Trinkwasserverbrauch/-preis 50 70 90 110 130 150 170 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 Jahr l/E *T ag 0 1 2 3 4 5 6 Verbrauch Deutschland Verbrauch (neue Länder) Verbrauch (alte Länder) Wasserpreis (neue Länder) Wasserpreis (alte Länder) DM/m³ *Quelle: BGW 2003. Ein extremer Verbrauchsrückgang war besonders in Ostdeutschland nach der „Wende" zu spüren, der auf die sprunghafte Erhöhung der Wasser- und Abwassergebühren, Anlagen- und Gebäudesanierungen, einem veränderten Nutzerverhalten und dem Zusammenbruch der Industrie zurückzuführen ist. Hinzu kommt, dass immer mehr Landwirte versuchen, mit Hilfe von Hausbrunnen den steigenden Wassergebühren zu entgehen. Am auffälligs- ten ist die Situation in Mecklenburg-Vorpommern, hier fordert der Landesverband der BGW (Bundesverband der Deutschen Gas- und Wasserwirtschaft) ein Verbot von Haus- brunnen und Regenwassernutzungsanlagen, um die Probleme, die durch stagnierendes Trinkwasser in mittlerweile zu groß dimensionierten Leitungen entstehen, zu mildern. Im Privatsektor sind zwar viele der Einsparpotenziale bereits ausgeschöpft, wie zum Bei- spiel wassersparende Armaturen, Stopp-Tasten bei Toiletten, jedoch kann langfristig auch eine verstärkte Regenwasser- bzw. Grauwassernutzung sowie eine weiterhin betriebene Wassersparpolitik sich dämpfend auf den Verbrauch auswirken bzw. die Problematik des Druckverlustes in den Netzen noch verstärken. Die Notwendigkeit derartiger Maßnahmen und in diesem Zusammenhang die Richtigkeit der Definition einer „Nachhaltigen Wasser- politik“ sollte überdacht werden, weil ökonomische, ökologische und wasserwirtschaftliche Wirkungen nicht wirklich eingeschätzt werden können. Durch den Einsatz neuer Technologien wird der Wasserverbrauch wahrscheinlich noch weiter zurückgehen, da unter anderem die Membrantechnologie es vielen industriellen Branchen erlaubt, Abwasser so hochwertig wieder aufzubereiten, dass es beinahe belie- big oft in einem Kreislauf gefahren werden kann. Die sinkenden Preise für die Membran- technologie, verlängerte Standzeiten und eine vereinfachte Reinigung und Wartung dieser Anlagen machen diese Technologie sehr attraktiv. Finanziell betrachtet, dürfte es für die VerbraucherInnen keine Anreize mehr zum Was- sersparen geben, da die niedrigeren Verbrauchswerte im Allgemeinen mit höheren Was- 30 serpreisen einhergehen und bei rückläufigem Wasserverbrauch diese hohen Fixkosten pro Kubikmeter Wasser auf die reduzierten Wasserabgaben umgelegt werden müssen. Tabelle 1: Entwicklung der Kosten und Preise bei einer Reduktion des Wasser- verbrauchs* l/(EW*d) 120 100 80 60 Wasserverbrauch m3/a 43,3 36,5 29,2 21,9 Fixkosten EUR/a 157,68 157,68 157,68 157,68 Variable Kosten EUR/a 17,52 14,60 11,68 8,76 Gesamtkosten EUR/a 175,20 172,28 169,36 166,44 Einnahmen beim Preis von 4 EUR/m3 EUR/a 175,20 146,00 116,80 87,60 Deckungslücke bei öffentlichen Unternehmen EUR/a 0,00 26,28 52,56 78,84 Kostendeckender Preis EUR/m3 4,00 4,72 5,80 7,51 *Quelle: Entnommen aus Leist 2002. Die Trinkwasserentnahme, und somit auch die Einleitung von Abwasser, unterliegen ta- ges- und jahreszeitlich bedingten Schwankungen. Die Ver- und Entsorgungsunternehmen müssen jedoch zu jedem Zeitpunkt die Nachfrage befriedigen, d.h. das zur Spitzenzeit benötigte Wasser durch das Netz transportieren („Spitzenlastproblem“). Allerdings lässt sich insbesondere die Trinkwassergewinnung nicht dynamisch anpassen, so dass ein er- heblicher Teil der Versorgungskapazität der Vorhaltung (Speicherung) dient. Die Tatsa- che, dass Wasser aus hygienischen Gründen nur bedingt lagerfähig ist und leitungsge- bunden über ein Netz verteilt wird, macht die Handlungserfordernis bei sinkendem Was- serbedarf deutlich. Wassersparen ist in diesem Zusammenhang ein Hauptfaktor für die Netzprobleme einiger Städte in den neuen Bundesländern und führt zu einem verstärkten Reinigungs- und da- mit auch Kostenaufwand in der Kanalisation. Die längere Verweildauer des Abwassers im Kanalsystem führt zu Faulungsprozessen der entstehenden Ablagerung von minerali- schen und organischen Grobstoffen, die mit Geruchsbelästigungen der Anwohner einher- gehen. Zur Beseitigung dieser Ablagerungen sowie zur Reinigung im Allgemeinen werden Spülverfahren eingesetzt, die häufig auf einer Kombination von Reinwasser (Trinkwasser) und Druck(-luft) basieren (Hosang/Bischof 1998: 312 f.) Durch den Minderverbrauch wird also zusätzliches „Spülwasser“ für die Abwasserbeseitigung verursacht. Aber auch in den Trinkwasserleitungen können diese Effekte vor allem in den Bereichen, in denen auch Löschwasser über das Netz sichergestellt wird, gravierende Folgen für die Hygiene (Wie- derverkeimung) und auch mögliche zusätzliche Ablagerungen haben. Die weitere Förderung des Wassersparens sollte deshalb differenziert betrachtet werden, da nur in einigen Regionen Probleme hinsichtlich der Wasserquantität (z.B. Grundwas- serdefizit in der Lausitz) bestehen. Priorität dagegen ist eher auf der Verringerung der Schmutzfrachten zu legen. Neben einem veränderten Verbrauchsverhalten wirken sich aber auch Veränderungen durch Siedlungsentwicklungsprozesse (vgl. Kapitel 2.4.2) auf- 31 grund hoher Zusatzinvestitionen sowohl technisch als auch finanziell für die Haushalte kontraproduktiv aus. Diese werden im Folgenden beschrieben. 2.4.2 Veränderung der Bedarfsstrukturen durch Veränderungen in der Siedlungsstruktur Die große Veränderungsdynamik vieler Städte ist ihrem Stadtbild für jeden ersichtlich, vor allem in Schrumpfungsregionen. Dagegen finden die Folgen für den „unterirdischen Bau- raum“ (die technische Infrastruktur) weit weniger Beachtung, obwohl die Konsequenzen absehbar sind und die Kosten für die Anpassung der Leitungsnetze in der Wasserversor- gung und Abwasserentsorgung erheblich sein können (Koziol/Walther 2002). Zudem hat die deutlich veränderte (geringere) Nachfrage für leitungsgebundene Infrastrukturen (vgl. Kap. 2.4.1) einen wesentlichen Einfluss auf die nicht nur ökonomische sondern auch technische Funktionsfähigkeit der Systeme. Für den heutigen Bedarf und eben besonders in den Schrumpfungsregionen sind diese Netze meist zu groß dimensioniert, was zu er- heblichen funktionalen und ökonomischen Problemen führt. Dabei ist sehr deutlich eine auseinander gehende Entwicklung in den alten und neuen Bundesländern zu beobachten. Zum erheblich geringerem spezifischen Wasserverbrauch in den neuen Bundesländern (rund 30 Prozent unter dem der alten Länder) kommt eine erhebliche Veränderung des Wasserverbrauches pro erschlossener Siedlungsfläche hin- zu, die durch eine Verringerung der spezifischen Wohnungsbelegung, Stadt-Umland- Wanderung und Fernwanderung erzeugt wird und zu einem relevanten Wohnungsleer- stand führt. Diese Entwicklung wird sich auch in den kommenden Jahren in vielen Versorgungsgebie- ten, auch verstärkt in Teilregionen der alten Bundesländer fortsetzen. Die Konsequenzen des dadurch entstandenen Minderverbrauches sind derart gravierend, dass dieser Zu- sammenhang im Folgenden näher betrachtet werden soll. Infrastruktur in Wachstums- und Stagnationsprozessen Schrumpfungsprozesse in ihrer Wirkung auf die Auslastung von Netz- und Anlagenstruk- turen sind ein vergleichsweise neues Forschungsfeld. Bislang standen eher die Konse- quenzen von Wachstumsprozessen auf die Funktion und Kostenstruktur der Netze im Mit- telpunkt. Dabei müssen unterschiedliche Konstellationen unterschieden werden. Wenn auch in weiten Teilen Deutschlands derzeit eher eine Stagnation bis hin zu einem leichten Rückgang des Wasserverbrauches zu verzeichnen ist, sehen sich einzelne, vor allem „boomende Wachstumskerne“ immer noch mit diesem Phänomen konfrontiert. Deshalb sind wichtige Aspekte im Folgenden hierzu zusammengefasst. Im Anschluss daran sollen an zwei Fallbeispielen, der Region Hannover und der Stadt Oldenburg, die unterschiedli- chen Prozesse aufgezeigt und Folgerungen abgeleitet werden. Beide sind Praxispartner im Forschungsprojekt netWORKS. 32 Definition und Formen der Prozesse Für die Betrachtung sind folgende Definitionen maßgebend: Im Prozess Stagnation bleiben die Bedarfsstrukturen hinsichtlich der Menge und Struktur der Netze konstant. Im Prozess Wachstum ist eine differenzierte Herangehensweise notwendig. Es werden für die weitere Bearbeitung drei unterschiedliche Wachstumsprozesse defi- niert: Mengenwachstum: Maßgebend für diese Ausprägung des Wachstumsprozesses ist die Zunahme der Bedarfsmengen. Bezogen auf die Wasserver- bzw. Abwasserent- sorgung, entspricht das der Zunahme des spezifischen Wasserbedarfes bzw. des Abwasseranfalles je Einwohnergleichwert. Der betrachtete Fall ist typisch für Gebiete, die an die öffentliche Wasserversorgung angeschlossen werden. In Deutschland war dies in den 50er- und 60er-Jahren aktuell, heute findet man diese Konstellation in der Regel in aufstrebenden Industrieregionen der Welt (z.B. China). Flächenwachstum: Betrachtungsgegenstand ist Wachstum im Sinne der räumlichen Ausdehnung des Netzes durch eine flächenmäßige Erweiterung des Ver- und Entsor- gungsgebietes rund um ein bereits bestehendes Ver- und Entsorgungsnetz. Typisch für diesen betrachteten Fall sind Suburbanisierungsregionen rund um Bal- lungszentren in Deutschland. Dichtenwachstum: Durch eine Zunahme der Siedlungsdichte verursachtes Wachstum der Bedarfsmengen und der Netzdetaillierung, wird der Begriff Dichtenwachstum nä- her betrachtet. Eine Zunahme der Siedlungsdichte führt, die Konstanz anderer Fakto- ren vorausgesetzt, zu einer Erhöhung der Auslastung je Leitungsmeter. Die Sied- lungsdichte kann zum einen durch eine bauliche Nachverdichtung von Siedlungsge- bieten verursacht werden. Eine weitere Möglichkeit ist die Zunahme der Bevölke- rungsdichte in der vorhandenen Bebauung, die jedoch im europäischen Rahmen kei- ne nennenswerte Bedeutung erlangt. Grundsätzlich sind die genannten Wachstumsausprägungen in der Praxis nur bei hinrei- chend kleinen Betrachtungsgebieten voneinander zu trennen. Alle Prozesse sind mitein- ander kombinierbar und verlaufen in der Praxis parallel. Im Rahmen dieser theoretischen Betrachtung werden im Folgenden die einzelnen Prozesse separat unter technischen, ökonomischen und ökologischen Kriterien betrachtet und erst in einem zweiten Schritt Wechselwirkungen dargestellt. 33 Tabelle 2: Auswirkungen von Stagnation und Wachstum auf Mengen und Leitungslängen bei zentralen Systemen* Mengen pro Kopf Leitungslänge Pro Kopf Flächen- verbrauch Gesamtmenge Stagnation konstant konstant konstant konstant Mengenwachstum steigend konstant konstant steigend Flächenwachstum Suburbanisierungsregion konstant steigend1 steigend konstant Flächenwachstum Wachstumsregion konstant steigend1 steigend steigend Dichtenwachstum konstant konstant konstant steigend *Quelle: Eigene Darstellung. 1 Bezogen auf das Gesamtversorgungsgebiet des zentralen Netzes. Stagnation Grundlage für die technische Bemessung von Infrastrukturnetzen sind Prognosen, welche die Anforderungen an das Netz bzw. die Bedarfsstruktur über dessen Lebensdauer defi- nieren. Aufgrund der geringen baulichen Anpassungsfähigkeit zentraler Systeme, z.B. in der Wasserver- und Abwasserentsorgung, werden bei der Bemessung der Systeme be- reits Mengenschwankungen, die im Rahmen dieser Prognosen auftreten, berücksichtigt. Stellt sich die Stagnation innerhalb des Bemessungsspielraumes ein, d.h. bleiben die bei der Bemessung zugrunde gelegten Bedarfswerte konstant, kann der Betrieb des Netzes aus technischer Sicht aufrechterhalten werden. Grundsätzlich gelten diese Aussagen auch für dezentrale, nicht netzgebundene Systeme. Ähnlich stellt sich die ökonomische Bewertung dar. Grundlage für die Preis- bzw. Gebüh- renermittlung sind ebenfalls die genannten Prognosen. Eine langfristig stabile Preis- und Gebührenkalkulation ist unter der Annahme stagnierender Mengen und Systemstruktur möglich. Problematisch ist Stagnation nur dann, wenn der Zeitpunkt des Eintretens der Stagnation vor dem Erreichen des ursprünglich geplanten Ausbauzustandes fällt (z.B. zentrale Klär- anlagen in den Neuen Bundesländern). Zwar sind keine Auswirkungen auf die Gebühren und Preise zu erwarten, weil den Verbrauchern die daraus resultierende Überdimensio- nierung zentraler Komponenten nicht zur Last gelegt werden kann, grundsätzlich entste- hen je Mengeneinheit bereitgestelltes Wasser oder gereinigtes Abwasser höhere spezifi- sche Kosten, die durch das Unternehmen zu tragen sind. Auf eine Betrachtung aus ökologischer Sicht wird verzichtet, weil sich bei Stagnation kei- ne nennenswerten Veränderungen im Vergleich zum Ausgangszustand im Sinne des Ressourcenschutzes ergeben. 34 Wachstum Wachstum der spezifischen Mengen (Mengenwachstum) Derzeit ist die Betrachtung des Mengenwachstums im Bereich der Wasserver- und Ab- wasserentsorgung in Europa vor dem Hintergrund der auf niedrigem Niveau stagnieren- den spezifischen Bedarfswerte von eher theoretischer Natur. Aus Gründen der Vollstän- digkeit, der Verallgemeinerbarkeit und der internationalen Verwertbarkeit werden die Auswirkungen und die Konsequenzen im Folgenden kurz dargestellt. Aus technischer Sicht ist die (dauerhafte) Zunahme des spezifischen Bedarfes für zentra- le Netze solange weitgehend unproblematisch, soweit bestimmte Parameter (z.B. Fließ- geschwindigkeit) innerhalb des Netzes nicht überschritten werden. Weiterhin ergeben sich beim Betrieb von Wassernetzen und Abwassernetzen Spielräume aufgrund der Verteilung der Bedarfs- bzw. Belastungsspitzen im Tages- und Jahresverlauf sowie aufgrund der Si- cherheitsfaktoren bei der Bemessung. Bei Überschreitung netzspezifischer Grenzwerte können insbesondere bei Belastungs- spitzen folgende technische Probleme (in der Regel temporär) auftreten: In der Wasserversorgung: Zunahme der Fließgeschwindigkeiten und damit überdurchschnittlicher Druckabfall in den Hauptleitungen bis hin zum Ausfall von Netzteilbereichen, Überschreitung der Kapazität technischer Komponenten (Pumpen, Wasserspeicher), Überschreitung der Kapazität der Wassergewinnung. In der Abwasserentsorgung: Überschreitung der Kapazität der Schmutzwasser(haupt-)leitungen (Rückstauun- gen), (Möglicherweise Verkürzung der Durchlaufzeiten in Kläranlagen mit Reduzierung der Reinigungsleistung). Ähnlich stellt sich die Problematik bei nicht netzgebundenen Systemen in der Abwasser- entsorgung dar. Während auf zentrale Reinigung ausgerichtete Systeme (abflusslose Sammelgrube) aufgrund der Verringerung der Leerungsintervalle direkte Auswirkungen auf Kosten beim Nutzer haben und damit einen „Erziehungseffekt“ bewirken, sind bei Sys- temen, die auf dezentrale Reinigung setzen (Kleinkläranlagen KKA) technische Auswir- kungen nur mittelbar zu erwarten. Die Herabsetzung der Reinigungsleistung aufgrund der Verkürzung der Durchlaufzeiten, infolge des geringen Puffervermögens der mechani- schen Reinigungsstufe bei KKA, ist zwar kein technisches Problem, erfordert jedoch tech- nische Anpassungsmaßnahmen, um ökologische Konsequenzen zu vermeiden. Wie bereits dargelegt, wurden die Spielräume bis zum Erreichen problematischer Netzbe- lastungen in den letzten beiden Jahrzehnten durch den Rückgang des spezifischen Verbrauches deutlich erhöht (vgl. auch Kap. 2.4.1 Abb.5). Aus heutiger Sicht sind in Deutschland deshalb durch Mengenwachstum verursachte kriti- sche Netzzustände nicht zu erwarten, weil die ursprüngliche Bemessungsmenge der 35 Wasser- und Abwassersysteme weit über dem heutigen spezifischen Bedarf liegt. Die Ur- sachen liegen, wie bereits im Rahmen des Forschungsvorhabens ausführlich dargelegt, zum einen im veränderten Verbraucherverhalten der Haushalte, zum anderen im deutlich verringertem Wasserbedarf der Industrie- und Gewerbebetriebe. Aus ökonomischer Sicht ist ein spezifisches Mengenwachstum ebenfalls unproblematisch. Bewegen sich die Erhöhungen im Spielraum der natürlichen Netzanpassungsfähigkeit, ergeben sich geringere spezifische Kostenbelastungen je Mengeneinheit. Der daraus re- sultierende finanzielle Spielraum kann zum einen an den Verbraucher weitergegeben werden, sinnvollerweise wäre ein Einfrieren der Preise und eine Investition in die Netzbe- reiche zur langfristigen Sicherung der Versorgung der perspektivisch bessere Weg. Eine mögliche Strategie zur Modernisierung ist eine Umverteilung der verbrauchsgebun- denen Kosten auf den Grundpreis der Wasserversorgung. Diese wurde bereits in der Pra- xis umgesetzt, doch bisher mit wenig Erfolg. Der eingetretene Effekt der Bedarfsstabilisie- rung konnte nicht eindeutig der Preisumstrukturierung zugerechnet werden. Bei Überschreitung der technischen Spielräume sind technische/bauliche Anpassungs- maßnahmen umzusetzen, die die Kapazität des Versorgungsnetzes erhöhen. Diesen Maßnahmen steht aufgrund der höheren Bedarfsmengen und damit des höheren Kosten- deckungsbeitrages eine finanzielle Deckung gegenüber. Aus ökologischer Sicht ist das Wachstum in Bezug auf die Wasserver- und Abwasserent- sorgung grundsätzlich sehr differenziert zu betrachten. Letztendlich ist mit dieser Wachs- tumsausprägung immer eine Zunahme des Ressourcengebrauches verbunden. Zwar be- steht im Bereich der Wasserversorgung in Deutschland keine Ressourcenknappheit, lokal gesehen zeigten sich in der Vergangenheit sehr wohl erhebliche Verknappungserschei- nungen, denen mit erheblichem technischem Aufwand begegnet wurde (z.B. Bodensee- wasserversorgung für Stuttgart). Weiterhin besteht eine Ressourcenvernetzung, d.h. die Bereitstellung bzw. Entsorgung des Gutes Wasser ist mit enormem energetischen Auf- wand verbunden, der sich nach wie vor im Wesentlichen aus nicht regenerativen Energien deckt. Anderseits werden durch die Wasserver- und Abwasserentsorger in Deutschland erhebliche Aufwendungen zur Daseinsvorsorge zur Sicherung des langfristigen Bestan- des an Trinkwasser getätigt, die jedoch in die Bewertung nicht eingebunden werden, weil diese ohne Eingriffe in die ökologischen Prozesse nicht erforderlich wären. Die Gesamtbi- lanz fällt unter diesen Aspekten negativ aus. Wachstum der besiedelten Fläche (Flächenwachstum) Bei der Betrachtung der flächenmäßigen Erweiterung des Ver- und Entsorgungsgebietes muss zw